從《能源法》的設(shè)計(jì)上看，除了市場(chǎng)化原則的確立之外，仍然保留了政府調(diào)控的充分空間
12月3日國(guó)家能源辦正式對(duì)外公布《能源法(征求意見(jiàn)稿)》，這讓人們?cè)俅涡岬搅四茉串a(chǎn)品價(jià)格上漲的味道。
因?yàn)椋鶕?jù)《能源法》征求意見(jiàn)稿表述，政府將建立一個(gè)反映能源市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的，以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹鞯哪茉磧r(jià)格形成機(jī)制。
然而，目前中國(guó)國(guó)內(nèi)能源價(jià)格，特別是成品油價(jià)格，遠(yuǎn)未與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格接軌。不僅如此，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在國(guó)內(nèi)加油站每加1升油，就有近半升是用進(jìn)口原油加工。
而國(guó)際原油價(jià)格已然逼近每桶100美元的天價(jià)，國(guó)內(nèi)國(guó)際油價(jià)在國(guó)家發(fā)改委的計(jì)劃價(jià)格體制下，保持著不小的倒掛差額。
可以想象，在成品油價(jià)格進(jìn)入市場(chǎng)定價(jià)之后，不改變國(guó)內(nèi)供油、煉油、批發(fā)、零售現(xiàn)狀的情況下，倒掛差額傳導(dǎo)到零售市場(chǎng)上，所帶來(lái)的必定是價(jià)格的大漲。
國(guó)家能源辦副主任徐錠明表示，雖然已取得階段性成果，但由于《能源法》牽扯眾多部門，很多問(wèn)題仍面臨爭(zhēng)議，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，進(jìn)一步修改后爭(zhēng)取年底形成送審稿報(bào)國(guó)務(wù)院。
市場(chǎng)化與漲價(jià)擔(dān)憂
盡管國(guó)際原油價(jià)格持續(xù)上漲，但目前這種漲價(jià)影響還沒(méi)有完全反映到國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)明確表示，要逐步使資源性產(chǎn)品價(jià)格真正反映資源的稀缺程度、供求關(guān)系和環(huán)境成本。
于是，在今年11月1日，發(fā)改委將成品油價(jià)格上調(diào)了近10%，但發(fā)改委仍然只能督促兩大國(guó)有煉油商(中石油、中石化)，采取提高成品油產(chǎn)量、推遲煉油裝置檢修時(shí)間以及增加燃油進(jìn)口量之類的辦法，來(lái)保證國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的燃油供應(yīng)。
中國(guó)物流信息中心高級(jí)經(jīng)濟(jì)師陳秀芝認(rèn)為，現(xiàn)在兩大石油公司進(jìn)口的成品油，每噸要虧不少錢，進(jìn)口越多虧損越大，不解決價(jià)格接軌問(wèn)題，“油荒”還會(huì)出現(xiàn)。
而且，在國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格整體上漲10%之后，直接影響到運(yùn)輸費(fèi)用，因此給各個(gè)產(chǎn)業(yè)造成的沖擊已非常明顯。
以鋼材出口為例，其原料鐵礦石每噸的海運(yùn)費(fèi)已經(jīng)超過(guò)了礦石的成本價(jià)，陸運(yùn)費(fèi)成本也越來(lái)越高。如果油價(jià)的價(jià)格體制與國(guó)際市場(chǎng)接軌，短期內(nèi)出現(xiàn)的油價(jià)上漲，顯然影響面極廣。
不僅是油，電的矛盾同樣存在。在電力行業(yè)中，從成本來(lái)說(shuō)，居民用電的成本要比工業(yè)用電的成本高。但國(guó)家一直執(zhí)行居民用電遠(yuǎn)低于工業(yè)用電的政策，也就是用工業(yè)用電補(bǔ)貼居民用電。
對(duì)此值得注意的是，在《能源法(征求意見(jiàn)稿)》中，提出“市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹鳌钡耐瑫r(shí)，也接受政府仍保留有一定調(diào)節(jié)權(quán)限，諸如對(duì)石油、天然氣以及電網(wǎng)等能源輸送管網(wǎng)的輸送價(jià)格等。
看來(lái)，政府還是會(huì)一定程度保留能源價(jià)格的調(diào)控權(quán)，不會(huì)完全交由市場(chǎng)因素來(lái)決定。
廈門大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心教授林伯強(qiáng)表示，征求意見(jiàn)稿中沒(méi)有提到能源價(jià)格市場(chǎng)化的時(shí)間表，讓能源價(jià)格市場(chǎng)化進(jìn)程看起來(lái)遙遠(yuǎn)，這是意見(jiàn)稿的一個(gè)缺陷。但它也展示了一個(gè)信息，就是國(guó)家以法律的形式，把能源定價(jià)市場(chǎng)化的原則已經(jīng)確定下來(lái)。
亟需理順的關(guān)系
《能源法》的制定面臨著巨大挑戰(zhàn)，《能源法》與能源體制的關(guān)系、能源領(lǐng)域的改革、能源法律與政策的邊界、能源立法的創(chuàng)新性與可行性，還有如何協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)與公共需求，等等這些，無(wú)一不是《能源法》未出世就面臨的難題。
在《能源法》起草專家組常駐專家肖國(guó)興看來(lái)，《能源法》框架其實(shí)就是要解決一個(gè)問(wèn)題，能源管理及利潤(rùn)的公平分配。然而，在復(fù)雜的格局之下，分配顯然公平難求。
根據(jù)《能源法(征求意見(jiàn)稿)》的規(guī)定，將進(jìn)一步放寬對(duì)民營(yíng)資本進(jìn)入能源領(lǐng)域的限制，就此看來(lái)能源投資產(chǎn)權(quán)多元化已不存懸念。
但在油氣資源勘查領(lǐng)域，能源企業(yè)卻要求抬高準(zhǔn)入門檻，中石油有關(guān)人士就提出，譬如對(duì)油頁(yè)巖、煤層氣的開(kāi)采設(shè)定門檻。而起草專家組副組長(zhǎng)葉榮泗也表示，雖然國(guó)家控股不能越搞越大，但在能源價(jià)格形成機(jī)制尚未理順的情況下，民間資本缺乏進(jìn)入能源領(lǐng)域的動(dòng)力。
在《能源法》起草專家組看來(lái)，油氣上游勘探高科技、高回報(bào)的特點(diǎn)注定了其高風(fēng)險(xiǎn)、高投資，也就是說(shuō)它并不像煤炭行業(yè)一樣進(jìn)入門檻低，整個(gè)行業(yè)表現(xiàn)得效率低下。因此，需要在法律上鼓勵(lì)上游加快勘探開(kāi)發(fā)投入，提高效率，突破資源瓶頸。于是在立法原則上，要求突破原有的國(guó)有公司壟斷格局，在能源產(chǎn)業(yè)鏈的上游“適當(dāng)”引入競(jìng)爭(zhēng)。
對(duì)接《能源法》框架
早在原能源部成立之時(shí)(1988年)，就曾隨之啟動(dòng)了能源法體系建設(shè)的研究。當(dāng)時(shí)主要意見(jiàn)認(rèn)為既要搞能源基本法，同時(shí)也要搞電力法、煤炭法、石油天然氣法等單行法。因此，在1993年能源部解散后，成立了各個(gè)能源專業(yè)部門。此后《電力法》《煤炭法》《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》等四部單行法陸續(xù)出臺(tái)。
但伴隨著單行法的出臺(tái)，以及1998年各能源專業(yè)部門的相繼撤銷，反而使得能源管理更加分散，能源法的起草更是擱淺至今。中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)秘書長(zhǎng)吳鐘瑚表示，既有的能源法規(guī)具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特點(diǎn)，壟斷性行政管理多。
據(jù)悉，目前能源領(lǐng)域已經(jīng)出臺(tái)的法律法規(guī)，除了今年年初通過(guò)的《可再生能源法》外，其他《煤炭法》《電力法》《節(jié)約能源法》以及一大批相關(guān)行政法規(guī)和地方法規(guī)，也都將根據(jù)《能源法》框架重新修訂。
2005年11月，國(guó)家發(fā)改委能源局曾召開(kāi)石油天然氣立法工作會(huì)，希望盡快出臺(tái)一部石油天然氣法。然而，與《能源法》一樣，目前《石油天然氣法》的起草工作仍處于前期研究階段。國(guó)家發(fā)改委僅僅是通過(guò)今年8月30日實(shí)施的《天然氣利用政策》，來(lái)緩解天然氣的供需矛盾，優(yōu)化天然氣使用結(jié)構(gòu)。顯然，《石油天然氣法》也與其他單行法一樣，面臨著與《能源法》框架的對(duì)接。
正如國(guó)家能源辦戰(zhàn)略規(guī)劃組何勇健所稱，《能源法》是能源行業(yè)“小憲法”，如若沒(méi)有基礎(chǔ)性的《能源法》，單行法律的起草與修訂進(jìn)展都將十分緩慢。
成立能源部
可以說(shuō)，成立能源部的聲音伴隨《能源法》立法工作的全過(guò)程，而《能源法》征求意見(jiàn)稿所言設(shè)立“國(guó)務(wù)院能源主管部門”，被認(rèn)為是成立能源部的信號(hào)。
從《能源法》的起草進(jìn)程判斷，估計(jì)要等2008年新一屆政府換屆完成、機(jī)構(gòu)編制確定之后，正式的《能源法》才有希望完成并向社會(huì)公布。因此，明年3月份也被視為設(shè)立能源部的底限。畢竟，如若趕不上2008年政府換屆的時(shí)機(jī)，成立能源部可能至少要再等五年。
12月6日，國(guó)家能源專家咨詢委員會(huì)成立。這一機(jī)構(gòu)被稱為國(guó)家能源問(wèn)題的“智囊團(tuán)”機(jī)構(gòu)。中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)第一副會(huì)長(zhǎng)濮洪九表示，成立專家咨詢委員會(huì)的目的，是為國(guó)家能源方面的決策提供咨詢工作，首批委員會(huì)成員由包括兩院院士在內(nèi)的40位中國(guó)能源領(lǐng)域高級(jí)專家組成。它的成立，事實(shí)上是為將要成立的能源部預(yù)熱。
據(jù)本刊記者了解，能源法第一稿中曾提出過(guò)“能源主管部門”和“能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)”兩個(gè)能源監(jiān)管主體，并分別規(guī)定了兩個(gè)部門的職責(zé)，大致表達(dá)了兩部門分治的前景。但到了第二稿，“能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)”提法消失，管理主體僅為“國(guó)務(wù)院能源主管部門”。
對(duì)能源部的職責(zé)，從目前的規(guī)定來(lái)看，大致是一個(gè)從事宏觀管理和統(tǒng)籌規(guī)劃的綜合性政府部門，它將不直接管理能源企業(yè)的生產(chǎn)工作。
因此，從當(dāng)前的《能源法》框架設(shè)計(jì)上看，除了市場(chǎng)化原則的確立之外，仍然保留了政府調(diào)控的充分空間。
12月3日國(guó)家能源辦正式對(duì)外公布《能源法(征求意見(jiàn)稿)》，這讓人們?cè)俅涡岬搅四茉串a(chǎn)品價(jià)格上漲的味道。
因?yàn)椋鶕?jù)《能源法》征求意見(jiàn)稿表述，政府將建立一個(gè)反映能源市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的，以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹鞯哪茉磧r(jià)格形成機(jī)制。
然而，目前中國(guó)國(guó)內(nèi)能源價(jià)格，特別是成品油價(jià)格，遠(yuǎn)未與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格接軌。不僅如此，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在國(guó)內(nèi)加油站每加1升油，就有近半升是用進(jìn)口原油加工。
而國(guó)際原油價(jià)格已然逼近每桶100美元的天價(jià)，國(guó)內(nèi)國(guó)際油價(jià)在國(guó)家發(fā)改委的計(jì)劃價(jià)格體制下，保持著不小的倒掛差額。
可以想象，在成品油價(jià)格進(jìn)入市場(chǎng)定價(jià)之后，不改變國(guó)內(nèi)供油、煉油、批發(fā)、零售現(xiàn)狀的情況下，倒掛差額傳導(dǎo)到零售市場(chǎng)上，所帶來(lái)的必定是價(jià)格的大漲。
國(guó)家能源辦副主任徐錠明表示，雖然已取得階段性成果，但由于《能源法》牽扯眾多部門，很多問(wèn)題仍面臨爭(zhēng)議，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，進(jìn)一步修改后爭(zhēng)取年底形成送審稿報(bào)國(guó)務(wù)院。
市場(chǎng)化與漲價(jià)擔(dān)憂
盡管國(guó)際原油價(jià)格持續(xù)上漲，但目前這種漲價(jià)影響還沒(méi)有完全反映到國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)明確表示，要逐步使資源性產(chǎn)品價(jià)格真正反映資源的稀缺程度、供求關(guān)系和環(huán)境成本。
于是，在今年11月1日，發(fā)改委將成品油價(jià)格上調(diào)了近10%，但發(fā)改委仍然只能督促兩大國(guó)有煉油商(中石油、中石化)，采取提高成品油產(chǎn)量、推遲煉油裝置檢修時(shí)間以及增加燃油進(jìn)口量之類的辦法，來(lái)保證國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的燃油供應(yīng)。
中國(guó)物流信息中心高級(jí)經(jīng)濟(jì)師陳秀芝認(rèn)為，現(xiàn)在兩大石油公司進(jìn)口的成品油，每噸要虧不少錢，進(jìn)口越多虧損越大，不解決價(jià)格接軌問(wèn)題，“油荒”還會(huì)出現(xiàn)。
而且，在國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格整體上漲10%之后，直接影響到運(yùn)輸費(fèi)用，因此給各個(gè)產(chǎn)業(yè)造成的沖擊已非常明顯。
以鋼材出口為例，其原料鐵礦石每噸的海運(yùn)費(fèi)已經(jīng)超過(guò)了礦石的成本價(jià)，陸運(yùn)費(fèi)成本也越來(lái)越高。如果油價(jià)的價(jià)格體制與國(guó)際市場(chǎng)接軌，短期內(nèi)出現(xiàn)的油價(jià)上漲，顯然影響面極廣。
不僅是油，電的矛盾同樣存在。在電力行業(yè)中，從成本來(lái)說(shuō)，居民用電的成本要比工業(yè)用電的成本高。但國(guó)家一直執(zhí)行居民用電遠(yuǎn)低于工業(yè)用電的政策，也就是用工業(yè)用電補(bǔ)貼居民用電。
對(duì)此值得注意的是，在《能源法(征求意見(jiàn)稿)》中，提出“市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹鳌钡耐瑫r(shí)，也接受政府仍保留有一定調(diào)節(jié)權(quán)限，諸如對(duì)石油、天然氣以及電網(wǎng)等能源輸送管網(wǎng)的輸送價(jià)格等。
看來(lái)，政府還是會(huì)一定程度保留能源價(jià)格的調(diào)控權(quán)，不會(huì)完全交由市場(chǎng)因素來(lái)決定。
廈門大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心教授林伯強(qiáng)表示，征求意見(jiàn)稿中沒(méi)有提到能源價(jià)格市場(chǎng)化的時(shí)間表，讓能源價(jià)格市場(chǎng)化進(jìn)程看起來(lái)遙遠(yuǎn)，這是意見(jiàn)稿的一個(gè)缺陷。但它也展示了一個(gè)信息，就是國(guó)家以法律的形式，把能源定價(jià)市場(chǎng)化的原則已經(jīng)確定下來(lái)。
亟需理順的關(guān)系
《能源法》的制定面臨著巨大挑戰(zhàn)，《能源法》與能源體制的關(guān)系、能源領(lǐng)域的改革、能源法律與政策的邊界、能源立法的創(chuàng)新性與可行性，還有如何協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)與公共需求，等等這些，無(wú)一不是《能源法》未出世就面臨的難題。
在《能源法》起草專家組常駐專家肖國(guó)興看來(lái)，《能源法》框架其實(shí)就是要解決一個(gè)問(wèn)題，能源管理及利潤(rùn)的公平分配。然而，在復(fù)雜的格局之下，分配顯然公平難求。
根據(jù)《能源法(征求意見(jiàn)稿)》的規(guī)定，將進(jìn)一步放寬對(duì)民營(yíng)資本進(jìn)入能源領(lǐng)域的限制，就此看來(lái)能源投資產(chǎn)權(quán)多元化已不存懸念。
但在油氣資源勘查領(lǐng)域，能源企業(yè)卻要求抬高準(zhǔn)入門檻，中石油有關(guān)人士就提出，譬如對(duì)油頁(yè)巖、煤層氣的開(kāi)采設(shè)定門檻。而起草專家組副組長(zhǎng)葉榮泗也表示，雖然國(guó)家控股不能越搞越大，但在能源價(jià)格形成機(jī)制尚未理順的情況下，民間資本缺乏進(jìn)入能源領(lǐng)域的動(dòng)力。
在《能源法》起草專家組看來(lái)，油氣上游勘探高科技、高回報(bào)的特點(diǎn)注定了其高風(fēng)險(xiǎn)、高投資，也就是說(shuō)它并不像煤炭行業(yè)一樣進(jìn)入門檻低，整個(gè)行業(yè)表現(xiàn)得效率低下。因此，需要在法律上鼓勵(lì)上游加快勘探開(kāi)發(fā)投入，提高效率，突破資源瓶頸。于是在立法原則上，要求突破原有的國(guó)有公司壟斷格局，在能源產(chǎn)業(yè)鏈的上游“適當(dāng)”引入競(jìng)爭(zhēng)。
對(duì)接《能源法》框架
早在原能源部成立之時(shí)(1988年)，就曾隨之啟動(dòng)了能源法體系建設(shè)的研究。當(dāng)時(shí)主要意見(jiàn)認(rèn)為既要搞能源基本法，同時(shí)也要搞電力法、煤炭法、石油天然氣法等單行法。因此，在1993年能源部解散后，成立了各個(gè)能源專業(yè)部門。此后《電力法》《煤炭法》《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》等四部單行法陸續(xù)出臺(tái)。
但伴隨著單行法的出臺(tái)，以及1998年各能源專業(yè)部門的相繼撤銷，反而使得能源管理更加分散，能源法的起草更是擱淺至今。中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)秘書長(zhǎng)吳鐘瑚表示，既有的能源法規(guī)具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特點(diǎn)，壟斷性行政管理多。
據(jù)悉，目前能源領(lǐng)域已經(jīng)出臺(tái)的法律法規(guī)，除了今年年初通過(guò)的《可再生能源法》外，其他《煤炭法》《電力法》《節(jié)約能源法》以及一大批相關(guān)行政法規(guī)和地方法規(guī)，也都將根據(jù)《能源法》框架重新修訂。
2005年11月，國(guó)家發(fā)改委能源局曾召開(kāi)石油天然氣立法工作會(huì)，希望盡快出臺(tái)一部石油天然氣法。然而，與《能源法》一樣，目前《石油天然氣法》的起草工作仍處于前期研究階段。國(guó)家發(fā)改委僅僅是通過(guò)今年8月30日實(shí)施的《天然氣利用政策》，來(lái)緩解天然氣的供需矛盾，優(yōu)化天然氣使用結(jié)構(gòu)。顯然，《石油天然氣法》也與其他單行法一樣，面臨著與《能源法》框架的對(duì)接。
正如國(guó)家能源辦戰(zhàn)略規(guī)劃組何勇健所稱，《能源法》是能源行業(yè)“小憲法”，如若沒(méi)有基礎(chǔ)性的《能源法》，單行法律的起草與修訂進(jìn)展都將十分緩慢。
成立能源部
可以說(shuō)，成立能源部的聲音伴隨《能源法》立法工作的全過(guò)程，而《能源法》征求意見(jiàn)稿所言設(shè)立“國(guó)務(wù)院能源主管部門”，被認(rèn)為是成立能源部的信號(hào)。
從《能源法》的起草進(jìn)程判斷，估計(jì)要等2008年新一屆政府換屆完成、機(jī)構(gòu)編制確定之后，正式的《能源法》才有希望完成并向社會(huì)公布。因此，明年3月份也被視為設(shè)立能源部的底限。畢竟，如若趕不上2008年政府換屆的時(shí)機(jī)，成立能源部可能至少要再等五年。
12月6日，國(guó)家能源專家咨詢委員會(huì)成立。這一機(jī)構(gòu)被稱為國(guó)家能源問(wèn)題的“智囊團(tuán)”機(jī)構(gòu)。中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)第一副會(huì)長(zhǎng)濮洪九表示，成立專家咨詢委員會(huì)的目的，是為國(guó)家能源方面的決策提供咨詢工作，首批委員會(huì)成員由包括兩院院士在內(nèi)的40位中國(guó)能源領(lǐng)域高級(jí)專家組成。它的成立，事實(shí)上是為將要成立的能源部預(yù)熱。
據(jù)本刊記者了解，能源法第一稿中曾提出過(guò)“能源主管部門”和“能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)”兩個(gè)能源監(jiān)管主體，并分別規(guī)定了兩個(gè)部門的職責(zé)，大致表達(dá)了兩部門分治的前景。但到了第二稿，“能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)”提法消失，管理主體僅為“國(guó)務(wù)院能源主管部門”。
對(duì)能源部的職責(zé)，從目前的規(guī)定來(lái)看，大致是一個(gè)從事宏觀管理和統(tǒng)籌規(guī)劃的綜合性政府部門，它將不直接管理能源企業(yè)的生產(chǎn)工作。
因此，從當(dāng)前的《能源法》框架設(shè)計(jì)上看，除了市場(chǎng)化原則的確立之外，仍然保留了政府調(diào)控的充分空間。
