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《能源法》或年底報(bào)送國(guó)務(wù)院 保留政府調(diào)價(jià)空間

   2011-05-13 石化石化

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  從《能源法》的設(shè)計(jì)上看,除了市場(chǎng)化原則的確立之外,仍然保留了政府調(diào)控的充分空間

  12月3日國(guó)家能源辦正式對(duì)外公布《能源法(征求意見(jiàn)稿)》,這讓人們?cè)俅涡岬搅四茉串a(chǎn)品價(jià)格上漲的味道。

  因?yàn)椋鶕?jù)《能源法》征求意見(jiàn)稿表述,政府將建立一個(gè)反映能源市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的,以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹鞯哪茉磧r(jià)格形成機(jī)制。

  然而,目前中國(guó)國(guó)內(nèi)能源價(jià)格,特別是成品油價(jià)格,遠(yuǎn)未與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格接軌。不僅如此,根據(jù)統(tǒng)計(jì),目前在國(guó)內(nèi)加油站每加1升油,就有近半升是用進(jìn)口原油加工。

  而國(guó)際原油價(jià)格已然逼近每桶100美元的天價(jià),國(guó)內(nèi)國(guó)際油價(jià)在國(guó)家發(fā)改委的計(jì)劃價(jià)格體制下,保持著不小的倒掛差額。

  可以想象,在成品油價(jià)格進(jìn)入市場(chǎng)定價(jià)之后,不改變國(guó)內(nèi)供油、煉油、批發(fā)、零售現(xiàn)狀的情況下,倒掛差額傳導(dǎo)到零售市場(chǎng)上,所帶來(lái)的必定是價(jià)格的大漲。

  國(guó)家能源辦副主任徐錠明表示,雖然已取得階段性成果,但由于《能源法》牽扯眾多部門,很多問(wèn)題仍面臨爭(zhēng)議,向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn),進(jìn)一步修改后爭(zhēng)取年底形成送審稿報(bào)國(guó)務(wù)院。

  市場(chǎng)化與漲價(jià)擔(dān)憂

  盡管國(guó)際原油價(jià)格持續(xù)上漲,但目前這種漲價(jià)影響還沒(méi)有完全反映到國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。對(duì)此,國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)明確表示,要逐步使資源性產(chǎn)品價(jià)格真正反映資源的稀缺程度、供求關(guān)系和環(huán)境成本。

  于是,在今年11月1日,發(fā)改委將成品油價(jià)格上調(diào)了近10%,但發(fā)改委仍然只能督促兩大國(guó)有煉油商(中石油、中石化),采取提高成品油產(chǎn)量、推遲煉油裝置檢修時(shí)間以及增加燃油進(jìn)口量之類的辦法,來(lái)保證國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的燃油供應(yīng)。

  中國(guó)物流信息中心高級(jí)經(jīng)濟(jì)師陳秀芝認(rèn)為,現(xiàn)在兩大石油公司進(jìn)口的成品油,每噸要虧不少錢,進(jìn)口越多虧損越大,不解決價(jià)格接軌問(wèn)題,“油荒”還會(huì)出現(xiàn)。

  而且,在國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格整體上漲10%之后,直接影響到運(yùn)輸費(fèi)用,因此給各個(gè)產(chǎn)業(yè)造成的沖擊已非常明顯。

  以鋼材出口為例,其原料鐵礦石每噸的海運(yùn)費(fèi)已經(jīng)超過(guò)了礦石的成本價(jià),陸運(yùn)費(fèi)成本也越來(lái)越高。如果油價(jià)的價(jià)格體制與國(guó)際市場(chǎng)接軌,短期內(nèi)出現(xiàn)的油價(jià)上漲,顯然影響面極廣。

  不僅是油,電的矛盾同樣存在。在電力行業(yè)中,從成本來(lái)說(shuō),居民用電的成本要比工業(yè)用電的成本高。但國(guó)家一直執(zhí)行居民用電遠(yuǎn)低于工業(yè)用電的政策,也就是用工業(yè)用電補(bǔ)貼居民用電。

  對(duì)此值得注意的是,在《能源法(征求意見(jiàn)稿)》中,提出“市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹鳌钡耐瑫r(shí),也接受政府仍保留有一定調(diào)節(jié)權(quán)限,諸如對(duì)石油、天然氣以及電網(wǎng)等能源輸送管網(wǎng)的輸送價(jià)格等。

  看來(lái),政府還是會(huì)一定程度保留能源價(jià)格的調(diào)控權(quán),不會(huì)完全交由市場(chǎng)因素來(lái)決定。

  廈門大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心教授林伯強(qiáng)表示,征求意見(jiàn)稿中沒(méi)有提到能源價(jià)格市場(chǎng)化的時(shí)間表,讓能源價(jià)格市場(chǎng)化進(jìn)程看起來(lái)遙遠(yuǎn),這是意見(jiàn)稿的一個(gè)缺陷。但它也展示了一個(gè)信息,就是國(guó)家以法律的形式,把能源定價(jià)市場(chǎng)化的原則已經(jīng)確定下來(lái)。

  亟需理順的關(guān)系

  《能源法》的制定面臨著巨大挑戰(zhàn),《能源法》與能源體制的關(guān)系、能源領(lǐng)域的改革、能源法律與政策的邊界、能源立法的創(chuàng)新性與可行性,還有如何協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)與公共需求,等等這些,無(wú)一不是《能源法》未出世就面臨的難題。

  在《能源法》起草專家組常駐專家肖國(guó)興看來(lái),《能源法》框架其實(shí)就是要解決一個(gè)問(wèn)題,能源管理及利潤(rùn)的公平分配。然而,在復(fù)雜的格局之下,分配顯然公平難求。

  根據(jù)《能源法(征求意見(jiàn)稿)》的規(guī)定,將進(jìn)一步放寬對(duì)民營(yíng)資本進(jìn)入能源領(lǐng)域的限制,就此看來(lái)能源投資產(chǎn)權(quán)多元化已不存懸念。

  但在油氣資源勘查領(lǐng)域,能源企業(yè)卻要求抬高準(zhǔn)入門檻,中石油有關(guān)人士就提出,譬如對(duì)油頁(yè)巖、煤層氣的開(kāi)采設(shè)定門檻。而起草專家組副組長(zhǎng)葉榮泗也表示,雖然國(guó)家控股不能越搞越大,但在能源價(jià)格形成機(jī)制尚未理順的情況下,民間資本缺乏進(jìn)入能源領(lǐng)域的動(dòng)力。

  在《能源法》起草專家組看來(lái),油氣上游勘探高科技、高回報(bào)的特點(diǎn)注定了其高風(fēng)險(xiǎn)、高投資,也就是說(shuō)它并不像煤炭行業(yè)一樣進(jìn)入門檻低,整個(gè)行業(yè)表現(xiàn)得效率低下。因此,需要在法律上鼓勵(lì)上游加快勘探開(kāi)發(fā)投入,提高效率,突破資源瓶頸。于是在立法原則上,要求突破原有的國(guó)有公司壟斷格局,在能源產(chǎn)業(yè)鏈的上游“適當(dāng)”引入競(jìng)爭(zhēng)。

  對(duì)接《能源法》框架

  早在原能源部成立之時(shí)(1988年),就曾隨之啟動(dòng)了能源法體系建設(shè)的研究。當(dāng)時(shí)主要意見(jiàn)認(rèn)為既要搞能源基本法,同時(shí)也要搞電力法、煤炭法、石油天然氣法等單行法。因此,在1993年能源部解散后,成立了各個(gè)能源專業(yè)部門。此后《電力法》《煤炭法》《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》等四部單行法陸續(xù)出臺(tái)。

  但伴隨著單行法的出臺(tái),以及1998年各能源專業(yè)部門的相繼撤銷,反而使得能源管理更加分散,能源法的起草更是擱淺至今。中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)秘書長(zhǎng)吳鐘瑚表示,既有的能源法規(guī)具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特點(diǎn),壟斷性行政管理多。

  據(jù)悉,目前能源領(lǐng)域已經(jīng)出臺(tái)的法律法規(guī),除了今年年初通過(guò)的《可再生能源法》外,其他《煤炭法》《電力法》《節(jié)約能源法》以及一大批相關(guān)行政法規(guī)和地方法規(guī),也都將根據(jù)《能源法》框架重新修訂。

  2005年11月,國(guó)家發(fā)改委能源局曾召開(kāi)石油天然氣立法工作會(huì),希望盡快出臺(tái)一部石油天然氣法。然而,與《能源法》一樣,目前《石油天然氣法》的起草工作仍處于前期研究階段。國(guó)家發(fā)改委僅僅是通過(guò)今年8月30日實(shí)施的《天然氣利用政策》,來(lái)緩解天然氣的供需矛盾,優(yōu)化天然氣使用結(jié)構(gòu)。顯然,《石油天然氣法》也與其他單行法一樣,面臨著與《能源法》框架的對(duì)接。

  正如國(guó)家能源辦戰(zhàn)略規(guī)劃組何勇健所稱,《能源法》是能源行業(yè)“小憲法”,如若沒(méi)有基礎(chǔ)性的《能源法》,單行法律的起草與修訂進(jìn)展都將十分緩慢。

  成立能源部

  可以說(shuō),成立能源部的聲音伴隨《能源法》立法工作的全過(guò)程,而《能源法》征求意見(jiàn)稿所言設(shè)立“國(guó)務(wù)院能源主管部門”,被認(rèn)為是成立能源部的信號(hào)。

  從《能源法》的起草進(jìn)程判斷,估計(jì)要等2008年新一屆政府換屆完成、機(jī)構(gòu)編制確定之后,正式的《能源法》才有希望完成并向社會(huì)公布。因此,明年3月份也被視為設(shè)立能源部的底限。畢竟,如若趕不上2008年政府換屆的時(shí)機(jī),成立能源部可能至少要再等五年。

  12月6日,國(guó)家能源專家咨詢委員會(huì)成立。這一機(jī)構(gòu)被稱為國(guó)家能源問(wèn)題的“智囊團(tuán)”機(jī)構(gòu)。中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)第一副會(huì)長(zhǎng)濮洪九表示,成立專家咨詢委員會(huì)的目的,是為國(guó)家能源方面的決策提供咨詢工作,首批委員會(huì)成員由包括兩院院士在內(nèi)的40位中國(guó)能源領(lǐng)域高級(jí)專家組成。它的成立,事實(shí)上是為將要成立的能源部預(yù)熱。

  據(jù)本刊記者了解,能源法第一稿中曾提出過(guò)“能源主管部門”和“能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)”兩個(gè)能源監(jiān)管主體,并分別規(guī)定了兩個(gè)部門的職責(zé),大致表達(dá)了兩部門分治的前景。但到了第二稿,“能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)”提法消失,管理主體僅為“國(guó)務(wù)院能源主管部門”。

  對(duì)能源部的職責(zé),從目前的規(guī)定來(lái)看,大致是一個(gè)從事宏觀管理和統(tǒng)籌規(guī)劃的綜合性政府部門,它將不直接管理能源企業(yè)的生產(chǎn)工作。

  因此,從當(dāng)前的《能源法》框架設(shè)計(jì)上看,除了市場(chǎng)化原則的確立之外,仍然保留了政府調(diào)控的充分空間。

 
 
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