在黨的十四屆三中全會(huì)首次明確建立現(xiàn)代企業(yè)制度是我國國有企業(yè)改革的方向、十四屆五中全會(huì)和十五大提出要從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局、對(duì)國有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組的基礎(chǔ)上，黨的十五屆四中全會(huì)正式確定了到2010年國有企業(yè)改革和發(fā)展的目標(biāo)：適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變和擴(kuò)大對(duì)外開放的要求，基本完成戰(zhàn)略性調(diào)整和改組，形成比較合理的國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，建立比較完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，經(jīng)濟(jì)效益明顯提高，科技開發(fā)能力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力和抗御風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增長(zhǎng)，使國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中更好地發(fā)揮主導(dǎo)作用。黨的十六大提出，繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)。重溫十四屆三中全會(huì)以來黨中央關(guān)于國有經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的重大論述，本屆政府推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的任務(wù)可否明確為：抓住國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整、建立現(xiàn)代企業(yè)制度和完善國有資產(chǎn)管理體制3個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，到任期末基本實(shí)現(xiàn)十五屆四中全會(huì)所確定的2010年國有企業(yè)改革和發(fā)展的目標(biāo)。為此，需要在以下幾個(gè)方面做出不懈的努力。
一、制定規(guī)劃，分類指導(dǎo)，切實(shí)推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局戰(zhàn)略性調(diào)整和國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組
如果以企業(yè)規(guī)模為縱軸、以行業(yè)性質(zhì)為橫軸，國有企業(yè)可以劃分為以下4類：
（一）非重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國有中小企業(yè) 從全國總體情況而言，盡管改制和改組過程中有種種的不規(guī)范，也產(chǎn)生了恐怕為數(shù)不少的國有資產(chǎn)流失，但非重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國有中小企業(yè)大部分已改制為股份合作制（其中不少原經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)持股）和其他形式的混合所有制企業(yè)，國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組和國有經(jīng)濟(jì)布局戰(zhàn)略性調(diào)整的任務(wù)接近完成。今后工作的重點(diǎn)主要是做好勞動(dòng)關(guān)系、歷史債務(wù)等方面的善后和規(guī)范工作，防止出現(xiàn)不利于社會(huì)穩(wěn)定的事件，并在此基礎(chǔ)上，在鼓勵(lì)發(fā)展多種所有制成份的范疇內(nèi)，支持其健康發(fā)展、公平競(jìng)爭(zhēng)。
（二）重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國有中小企業(yè) 按照十五屆四中全會(huì)對(duì)“重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”的界定，無論涉及國家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)，還是提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，國有中小企業(yè)的數(shù)量都很少，不是主要企業(yè)形式。至于支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)，從定義上已經(jīng)排除了中小企業(yè)。所以，對(duì)于這一類型國有企業(yè)而言，除個(gè)別的需并入相近的大企業(yè)以外，談不上國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整。
（三）重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國有大企業(yè) 從行業(yè)性質(zhì)講，這類企業(yè)是需要提高控制力的企業(yè)，從企業(yè)規(guī)模來看，這是需要抓好、做大、扶強(qiáng)的企業(yè)。近年來國家對(duì)搞好這類企業(yè)采取了不少措施，尤其在企業(yè)重組、分離分流方面取得了不少進(jìn)展。但從總體上看，這類企業(yè)存在的突出問題仍然是辦社會(huì)負(fù)擔(dān)重、冗員多、核心競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、主業(yè)不突出、管理體制不順等，通過資產(chǎn)重組和“三改一加強(qiáng)”多種手段，推進(jìn)這類企業(yè)的戰(zhàn)略性改組仍是未來幾年國有企業(yè)改革和發(fā)展的重要任務(wù)。
從各國的經(jīng)驗(yàn)和我國的實(shí)踐看，即便是國有經(jīng)濟(jì)需要控制的主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，除極個(gè)別行業(yè)外（如軍工和造幣），也不是國有企業(yè)獨(dú)占市場(chǎng)，還存在不同比例的非國有企業(yè)（如電力、保險(xiǎn)、銀行）；除國有獨(dú)資企業(yè)外，也存在國有控股和參股企業(yè)。在保證國有經(jīng)濟(jì)在主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占控制地位的前提下，引進(jìn)非國有資本特別是外資來改造這一類國有企業(yè)，既是進(jìn)一步深化改革和對(duì)外開放的客觀要求（有些是加入世貿(mào)組織的承諾），也是加快這類國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組的有效途徑。為此需要制定這類企業(yè)戰(zhàn)略性改組的規(guī)劃，包括：
1.在十五屆四中全會(huì)基礎(chǔ)上，對(duì)三類行業(yè)和二類企業(yè)作進(jìn)一步細(xì)化（如關(guān)系國家安全的都是哪些行業(yè)）；
2.每類行業(yè)國有資本最低持股比例；
3.社會(huì)資本和外資重組這類國有企業(yè)的程序和重組者的資格要求；
4.向社會(huì)投資者和外商轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)的時(shí)段和次序設(shè)想，等等。
（四）非重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國有大企業(yè) 按照十四屆五中全會(huì)關(guān)于支柱產(chǎn)業(yè)的界定和十五屆四中全會(huì)關(guān)于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的界定，這類企業(yè)主要是紡織、輕工、化工、冶金、建材等競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的國有大企業(yè)和機(jī)電、汽車、石化等支柱行業(yè)重點(diǎn)骨干企業(yè)之外的大企業(yè)，這類企業(yè)是國有經(jīng)濟(jì)布局有進(jìn)有退戰(zhàn)略性調(diào)整和企業(yè)優(yōu)勝劣汰、兼并重組戰(zhàn)略性改組的重點(diǎn)。近年來這類企業(yè)的改革取得一些進(jìn)展，如吸引多元投資，分離分流和兼并破產(chǎn)等，但與中央提出的目標(biāo)要求看，改革的步子太小、有進(jìn)有退太慢。主要表現(xiàn)為：
1.全黨對(duì)在非重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域大力推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退調(diào)整的認(rèn)識(shí)還不一致。
2.缺乏對(duì)這類企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一的透明的調(diào)整程序和政策。
3.社會(huì)資本和外資新增投資等形式多，國有資產(chǎn)存量、國有股份轉(zhuǎn)讓形式少。
加快國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，在很大程度上主要是指這類企業(yè)而言的。是否勇于、敢于和善于推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，關(guān)鍵就是大力推進(jìn)非重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域大企業(yè)的改革，而其重中之重則是中央所屬大企業(yè)的改革。
二、建立預(yù)算，明確渠道，進(jìn)一步促進(jìn)國有企業(yè)優(yōu)勝劣汰機(jī)制的形成
無論國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，還是國有企業(yè)的戰(zhàn)略性改組，都會(huì)涉及企業(yè)和人員的退出與安置，從而產(chǎn)生大量的資金開支和改革費(fèi)用：
（一）與退出企業(yè)或退出部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力（包括企業(yè)破產(chǎn)關(guān)閉、被兼并、主業(yè)分立和輔業(yè)改制等）有關(guān)的資產(chǎn)損失 根據(jù)筆者的分析，國有企業(yè)實(shí)際不良資產(chǎn)率在15%左右，2001年末國有企業(yè)資產(chǎn)總計(jì)為16.67萬億元，據(jù)此推算，2001年不良資產(chǎn)約為2.5萬億元，2002年的不良資產(chǎn)當(dāng)在2.7萬億元左右。
（二）退出企業(yè)或退出生產(chǎn)能力所涉及的銀行貸款的核銷 2002年我國商業(yè)銀行不良貸款率（按5級(jí)貸款分類）約為25%，已形成損失的約為6%左右。如按2002年末金融機(jī)構(gòu)貸款余額13.1萬億元的60%投向國有企業(yè)計(jì)算，國有企業(yè)不良貸款約1.97萬億元，已實(shí)際形成的貸款損失約為4700億元。
（三）與退出企業(yè)或退出生產(chǎn)能力有關(guān)的人員安置費(fèi)用，包括解除勞動(dòng)合同之經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、對(duì)職工各項(xiàng)歷史債務(wù)（欠發(fā)工資、欠發(fā)醫(yī)藥費(fèi)、個(gè)人集資等）、拖欠社會(huì)保障交費(fèi)（養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療） 據(jù)遼寧省試點(diǎn)的情況，下崗職工與失業(yè)人員并軌，解除勞動(dòng)關(guān)系，人均經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金8250元，人均歷史拖欠6463元，各項(xiàng)合計(jì)人均14713元。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局今年4月統(tǒng)計(jì)，到一季度末，全部城鎮(zhèn)國有單位不在崗職工1156萬人（此口徑不同于勞動(dòng)保障部統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)國有企業(yè)下崗職工口徑），如按遼寧省試點(diǎn)水平，1156萬不在崗職工解除勞動(dòng)關(guān)系，約需資金1700億元。即使是按勞動(dòng)保障部統(tǒng)計(jì)的2002年底600萬下崗職工推算，安置費(fèi)用也在900億元左右。如再加上未來幾年新增分離富余人員的安置，總安置費(fèi)用可能超過1500億元。
（四）企業(yè)分離辦社會(huì)職能（廠辦學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院和派出所等）需補(bǔ)貼給地方政府的費(fèi)用 據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2001年國有企業(yè)共有中小學(xué)13166個(gè)，當(dāng)年實(shí)際支付教育經(jīng)費(fèi)117.3億元；自辦醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)10108家，當(dāng)年實(shí)際支付經(jīng)費(fèi)138.4億元，自辦公檢法機(jī)構(gòu)和消防機(jī)構(gòu)4818個(gè)，當(dāng)年實(shí)際支出經(jīng)費(fèi)52億元，經(jīng)辦其他社會(huì)職能機(jī)構(gòu)6611個(gè)，當(dāng)年實(shí)際支出經(jīng)費(fèi)114億元。另外，企業(yè)辦社會(huì)年末共有職工338.8萬，按在崗人員年均工資1.29萬元計(jì)，共發(fā)工資437億元。5項(xiàng)合計(jì)858.7億元，如未來幾年分離一半左右的辦社會(huì)職能，并支付3年經(jīng)費(fèi)，則總的成本為1288億元。
上述4項(xiàng)合計(jì)，國有企業(yè)改革的總成本可能在3.5萬億元左右。（如包含大家過去已經(jīng)議論較多的社會(huì)保障基金缺口，總成本可能超過5萬億元）。其中第一類成本需做賬面核銷，是已經(jīng)發(fā)生的損失。第二類成本，需沖減銀行呆壞賬準(zhǔn)備金，如因此降低了核心資本比率，按巴塞爾協(xié)議要求，須中央財(cái)政對(duì)國有銀行補(bǔ)充資本金。第三類成本大部分是面對(duì)個(gè)人的實(shí)在的現(xiàn)金支付（除個(gè)別的資產(chǎn)頂?shù)滞猓亲钚枰ゾo籌集的。第四類成本是資金在不同的利益主體間轉(zhuǎn)移，對(duì)國家形成比較大壓力的是中央所屬企業(yè)移交辦社會(huì)職能而產(chǎn)生的中央企業(yè)和中央財(cái)政對(duì)地方的資金轉(zhuǎn)移。
盡管上述估算是不完整的（未包括社會(huì)保障基金缺口）和粗略的（相當(dāng)多靠推算和估算），但這些粗略和概約的數(shù)字給出的信息卻是確定和準(zhǔn)確的：第一，國有經(jīng)濟(jì)的改革，特別是企業(yè)的退出和人員的安置需要大量的資金支出，沒有足夠的資金籌集和財(cái)務(wù)處理，國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整和國有企業(yè)的戰(zhàn)略性改組將是紙上談兵。第二，為了有效地籌集資金并及時(shí)撥付使用，須結(jié)合國有資產(chǎn)管理體制改革，由國資監(jiān)管部門抓緊建立和編制專門的國有資本預(yù)算（或國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算）。在這一預(yù)算下，國有資本的回報(bào)（股息、紅利等）、國有資產(chǎn)的出售所得和國家財(cái)政的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移，以及以國有資本收益為抵押的發(fā)債收入，都進(jìn)入預(yù)算的收入項(xiàng)。而有關(guān)國有企業(yè)改革和發(fā)展的開支，特別是企業(yè)退出和安置人員的費(fèi)用都列入預(yù)算的支出項(xiàng)。各級(jí)人大一旦批準(zhǔn)了當(dāng)年的預(yù)算，國有資產(chǎn)管理部門就可以按照程序安排使用。這樣一來，國有企業(yè)改革就有了專門的、穩(wěn)定的和法定的資金籌集和撥付渠道，改變了多年來國有企業(yè)改革成本籌集渠道不穩(wěn)定、一事一議、反復(fù)協(xié)調(diào)的窘?jīng)r。
近年來，盡管國有企業(yè)凈利潤(rùn)（凈利潤(rùn)＝實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)－所得稅－股東損益）總額不斷增加（2001年為1065億元），但由于年初未分配利潤(rùn)為巨大負(fù)值（2001年為－6507億元），在提取了補(bǔ)充流動(dòng)資本、法定公積金等項(xiàng)目后，可供投資者分配的利潤(rùn)仍為負(fù)值（2001年為－6426億元）。所以除國家持有的普通股和優(yōu)先股可分得部分紅利外，國有企業(yè)從利潤(rùn)中上繳國家所有者的投資回報(bào)，在較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)將為數(shù)很少，真正能解決實(shí)際問題的仍將是國有資產(chǎn)的變現(xiàn)收入和國家財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移。所以，即便是開始編制國有資本預(yù)算，在初期仍應(yīng)需要由各級(jí)財(cái)政劃撥必要的改革費(fèi)用。
三、深化改革，支持重組，推動(dòng)主業(yè)突出、核心競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的大企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)的成長(zhǎng)
我國積極發(fā)展大企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)的工作始于上世紀(jì)90年代初。十幾年來，無論是列入試點(diǎn)的大企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)，還是新成長(zhǎng)起來的大企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)，自身實(shí)力都有了長(zhǎng)足發(fā)展，但也要看到，我國大企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)在改革和發(fā)展中仍還存在不少問題。未來幾年，為了在培育實(shí)力雄厚、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)方面邁出大的步子，需要在以下幾個(gè)方面加大工作力度。
（一）加大企業(yè)集團(tuán)母公司層次產(chǎn)權(quán)改革力度，力爭(zhēng)到2010年，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè)集團(tuán)母公司基本改造為多元股東的公司 多年來的實(shí)踐證明，在國有獨(dú)資公司內(nèi)很難真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度。母公司要加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)，根本措施是加快產(chǎn)權(quán)制度改革，引進(jìn)多元投資主體。第一，大企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)母公司與國外大公司等戰(zhàn)略投資者進(jìn)行合資或重組；第二，允許國有企業(yè)之間、國有單位與國有企業(yè)之間交換一定數(shù)量的股權(quán)、產(chǎn)權(quán)。這樣做既不減少國有股份的總比例，又形成了多元股東，還有助于主業(yè)相近企業(yè)形成符合競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)要求的戰(zhàn)略聯(lián)盟；第三，將部分母公司股權(quán)劃歸社會(huì)保障基金持有，或委托四大資產(chǎn)管理公司等投資機(jī)構(gòu)持有。
（二）將業(yè)務(wù)重組和母公司體制理順結(jié)合，加快構(gòu)建以資本為主要聯(lián)結(jié)紐帶的母子公司體制 我國相當(dāng)多的企業(yè)集團(tuán)，尤其是由行政總公司改組而來的企業(yè)集團(tuán)，是靠行政隸屬關(guān)系而非資本紐帶結(jié)合在一起的。子公司間業(yè)務(wù)沒有梳理，研究、開發(fā)和營(yíng)銷機(jī)構(gòu)沒有整合，母公司只是一簡(jiǎn)單的管理層，并且增加了管理層次和管理費(fèi)用。對(duì)于這類集團(tuán)公司，改革方式有二：第一種是按產(chǎn)業(yè)鏈條對(duì)所屬子公司業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理，對(duì)研發(fā)、營(yíng)銷機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。在此基礎(chǔ)上，逐步將子公司改造為生產(chǎn)中心，母公司向?qū)嶓w公司過渡；第二種是對(duì)那些子公司業(yè)務(wù)不宜整合的集團(tuán)公司，將母公司逐步改造為純粹控股公司。子公司是獨(dú)立的法人實(shí)體，母公司作為出資人代表，進(jìn)行資產(chǎn)監(jiān)督和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。
（三）穩(wěn)妥推進(jìn)同一所有者所屬的相近企業(yè)之間的聯(lián)合重組 發(fā)展企業(yè)集團(tuán)，總的要求是以企業(yè)為主體，以資本為紐帶，通過市場(chǎng)來形成，不能靠行政手段勉強(qiáng)撮合，這是必須堅(jiān)持的基本原則。但是，對(duì)于那些同屬一個(gè)所有者、企業(yè)間業(yè)務(wù)相近、又有聯(lián)合重組愿望的企業(yè)，還是應(yīng)該發(fā)揮同一個(gè)所有者在更大范圍重組資產(chǎn)的積極性和主動(dòng)性，以提高國有資產(chǎn)調(diào)整和重新配置的效益。這方面，未來幾年主要是發(fā)揮國資委推動(dòng)中央企業(yè)重組聯(lián)合的作用。
（四）大力推進(jìn)企業(yè)集團(tuán)的財(cái)務(wù)信息化管理 財(cái)務(wù)資金管理信息化是提高企業(yè)科學(xué)管理水平的重要途徑，對(duì)企業(yè)集團(tuán)尤為重要。因?yàn)槠髽I(yè)集團(tuán)所屬單位眾多，管理層次多，信息失真、資金散亂、監(jiān)督不力等問題表現(xiàn)得更為突出。在某種程度上，企業(yè)運(yùn)用計(jì)算機(jī)、局域網(wǎng)和財(cái)務(wù)軟件等信息手段，提高企業(yè)財(cái)務(wù)資金信息化管理水平的能力，已經(jīng)成為企業(yè)集團(tuán)健康發(fā)展的關(guān)鍵。未來幾年，要繼續(xù)在推進(jìn)企業(yè)管理信息化方面狠下功夫，爭(zhēng)取到2010年所有大企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)都建立起以財(cái)務(wù)管理為中心、以計(jì)算機(jī)、局域網(wǎng)和先進(jìn)管理軟件為支持的企業(yè)管理信息化體系。
四、多元產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化治理，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度的步伐
十年來，我國的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)在政企分開、公司制改造、法人治理結(jié)構(gòu)形成和加強(qiáng)管理等方面都取得了不少進(jìn)展。同時(shí)，也還存在一些問題。一是從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上看，盡管不少企業(yè)都進(jìn)行了公司制改造，但國有獨(dú)資公司偏多，即便是投資主體多元化的，甚至上市公司，國有股比重偏高。二是從所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系上看，出資人不到位，內(nèi)部人控制現(xiàn)象突出，所有者權(quán)益受到不同程度的侵蝕。三是從股東關(guān)系上看，中小股東權(quán)益得不到保證，控股母公司與上市子公司的人事、財(cái)務(wù)等沒有真正分開。四是從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)看，股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、黨委會(huì)、董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等諸種關(guān)系沒有完全理順。在大企業(yè)中，黨管干部與董事會(huì)依法選聘經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系還有待更好地處理。為了在2010年前建立起比較完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，需要在以下幾個(gè)方面邁出更大的步子。
（一）采取多種形式加快國有產(chǎn)權(quán)的規(guī)范轉(zhuǎn)讓，逐步減少國有獨(dú)資企業(yè)和降低國有股權(quán)的比重 未來幾年要進(jìn)一步解放思想，大膽探索，通過國有資產(chǎn)規(guī)范和有序的流動(dòng)轉(zhuǎn)讓，一可為國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整籌集資金；二可改善國有經(jīng)濟(jì)布局，提高國有資產(chǎn)配置效益；三可提高國有資本的控制力和帶動(dòng)力；四可為深化公司制改革創(chuàng)造多元產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。這里要抓好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：第一，審批環(huán)節(jié)。國有資產(chǎn)的交易、轉(zhuǎn)讓、流動(dòng)、處置是所有者的權(quán)限，是出資人的職責(zé)，而非廠長(zhǎng)、經(jīng)理職能。所以國有資產(chǎn)的任何處置，都必須經(jīng)國有資產(chǎn)的所有者或所有者代表審核批準(zhǔn)。第二，評(píng)估環(huán)節(jié)。國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過具有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)科學(xué)評(píng)估，并得到出資人對(duì)評(píng)估結(jié)果的認(rèn)可。第三，交易環(huán)節(jié)。重大資產(chǎn)交易活動(dòng)原則上應(yīng)在資產(chǎn)交易中心（產(chǎn)權(quán)交易所）等公開透明的交易平臺(tái)進(jìn)行，并充分利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布交易信息，以增加交易對(duì)象，透明交易程序，形成合理價(jià)格。
（二）進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，確保各類出資人權(quán)益，減少內(nèi)部人控制 保護(hù)所有者權(quán)益、減少內(nèi)部人控制從大的方面講有三：一是發(fā)展資本市場(chǎng)，通過股票市場(chǎng)價(jià)格變化給經(jīng)理階層以經(jīng)營(yíng)壓力，使其努力改善經(jīng)營(yíng)。同時(shí)給投資者以買賣股票的形式選擇經(jīng)營(yíng)者的機(jī)會(huì)。二是會(huì)計(jì)制度的規(guī)范和透明，嚴(yán)格信息審核和真實(shí)披露。三是完善法人治理結(jié)構(gòu)，將各類所有者的監(jiān)督進(jìn)入和硬化到企業(yè)內(nèi)部。第一，真正明確和落實(shí)股東會(huì)的權(quán)限。所有投資者組成的股東會(huì)是企業(yè)最終所有權(quán)的擁有者，董事會(huì)受股東會(huì)委托決定企業(yè)重大事項(xiàng)。董事長(zhǎng)是董事會(huì)的召集人，做出重大決策要經(jīng)董事會(huì)授權(quán)。第二，監(jiān)事會(huì)只能向股東會(huì)負(fù)責(zé)，而不能對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，它要監(jiān)督董事會(huì)和經(jīng)理層是否忠于職守，維護(hù)廣大投資者的利益。第三，增加外派董事和獨(dú)立董事數(shù)量，提高獨(dú)立董事職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)，強(qiáng)化其權(quán)利與責(zé)任，以使其真正代表中小股東權(quán)益，防止大股東和經(jīng)營(yíng)層對(duì)中小股東權(quán)益的侵犯。
（三）切實(shí)推進(jìn)控股母公司與上市公司“人、財(cái)、物”三分開，割斷控股股東侵害中小股東權(quán)益的渠道 大股東侵害中小股東權(quán)益的狀況，在由國有企業(yè)改制上市的股份公司中表現(xiàn)得最為突出。國有企業(yè)為了達(dá)到上市要求，往往把優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)剝離出來重組上市，而把非主營(yíng)業(yè)務(wù)、一般資產(chǎn)、大部分債務(wù)留在控股母公司手中。控股母公司為了生存，不得不利用控股股東的地位，通過關(guān)聯(lián)交易、代為擔(dān)保等方式，謀取不適當(dāng)?shù)睦妫瑥亩趾α松鲜泄酒渌蓶|的權(quán)益。要從根本上解決這方面的問題，一是繼續(xù)堅(jiān)決落實(shí)中國證監(jiān)會(huì)有關(guān)規(guī)定，真正把控股母公司與上市公司從人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等方面徹底分離，更為重要的是要盡力避免這種“活一個(gè)上市公司，死或半死一個(gè)母公司”的上市方式。為上市需剝離的資產(chǎn)，最好結(jié)合安置部分職工，通過規(guī)范改制，成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。實(shí)在不行，放入子公司級(jí)的存續(xù)公司，然后再對(duì)存續(xù)企業(yè)進(jìn)行不同形式的改制重組。
（四）進(jìn)一步改進(jìn)和完善黨管干部原則 堅(jiān)持、改進(jìn)和完善黨管干部原則，最為關(guān)鍵的是把堅(jiān)持黨管干部原則與出資人機(jī)構(gòu)依法選派產(chǎn)權(quán)代表和董事會(huì)依法選聘經(jīng)營(yíng)管理者結(jié)合起來，抓好產(chǎn)權(quán)代表選派和經(jīng)營(yíng)管理者選聘兩個(gè)環(huán)節(jié)。
產(chǎn)權(quán)代表選派是所有者或出資人的一項(xiàng)重要職能，是確保出資人到位，減少內(nèi)部人控制的重要舉措。要結(jié)合這次國有資產(chǎn)管理體制改革，根據(jù)出資人權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)相統(tǒng)一的原則，把依法選派國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表的職能，完整、統(tǒng)一地交給國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為了體現(xiàn)黨管干部的原則，可由國資機(jī)構(gòu)的黨委對(duì)產(chǎn)權(quán)代表的任職資格、本人條件進(jìn)行審查和確認(rèn)。
經(jīng)營(yíng)者選聘是董事會(huì)的重要職責(zé)。從方向上看，不僅不應(yīng)由黨的部門選派經(jīng)營(yíng)管理者，也不應(yīng)該由國資監(jiān)管部門直接選派經(jīng)營(yíng)管理者。這樣做導(dǎo)致總經(jīng)理事實(shí)上對(duì)組織部門或國資管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，從而使董事長(zhǎng)與總經(jīng)理極易產(chǎn)生矛盾，限制、影響了董事會(huì)、董事長(zhǎng)職權(quán)的履行。所以，未來幾年，要把董事會(huì)依法選聘經(jīng)營(yíng)管理人員作為改革的重點(diǎn)，引入市場(chǎng)機(jī)制，形成經(jīng)理人市場(chǎng)，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)管理人員的市場(chǎng)意識(shí)和職業(yè)意識(shí)，從制度上保證董事會(huì)與經(jīng)營(yíng)者的聘用、委托關(guān)系。這種產(chǎn)權(quán)代表與經(jīng)營(yíng)者派出的選聘方式，同樣適用于企業(yè)集團(tuán)（母公司）與控股子公司。亦即國有母公司只能按其持股比例向子公司選派產(chǎn)權(quán)代表，而由包含母公司國有產(chǎn)權(quán)代表在內(nèi)的董事會(huì)依法聘用經(jīng)理人員，不宜由集團(tuán)公司黨委直接決定和任命子公司經(jīng)營(yíng)管理人員。
五、自上而下、依法有序建立和完善新的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系
如果說上屆政府在推進(jìn)政企分開方面，邁出了非常明顯和重大步伐的話，本屆政府組建之初就根據(jù)黨的十六大要求，在解決所有者職能分散行使和出資人不到位等問題上邁出了意義重大的一步：組建權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。未來幾年，主要的工作就是把這一體制自上而下，依法有序地建立起來，切實(shí)履行好出資人職責(zé)。從目前的認(rèn)識(shí)看，有以下幾點(diǎn)需要逐步考慮解決。
（一）在中央一級(jí)，設(shè)立或明確一到兩家國有資產(chǎn)投資機(jī)構(gòu) 從國資委所監(jiān)管的196家企業(yè)情況看，由于大部分監(jiān)管企業(yè)規(guī)模較大，母公司、子公司眾多，所以實(shí)行由國資委直接授權(quán)被監(jiān)管企業(yè)對(duì)擁有的國有資產(chǎn)進(jìn)行投資和運(yùn)營(yíng)的二層體制是合適的。但由于以下原因，即第一，部分被監(jiān)管企業(yè)重組任務(wù)較重；第二，國資委似不宜直接進(jìn)行具體的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；第三，具體的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)需要專門的投資人才等，最好由國資委設(shè)立一到兩家國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，受國資委委托或由國資委劃撥產(chǎn)權(quán)，具體從事相關(guān)的資產(chǎn)重組、收益投資等活動(dòng)；亦可委托現(xiàn)有的信達(dá)等4家資產(chǎn)管理公司從事相關(guān)的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
（二）建立全國聯(lián)網(wǎng)的國有資產(chǎn)交易平臺(tái) 設(shè)立國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅是促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，還要積極推進(jìn)國有資產(chǎn)的重組，提高資產(chǎn)配置效益，所以國有資產(chǎn)的交易活動(dòng)將會(huì)愈來愈多。為克服目前比較普遍的交易不規(guī)范、不透明所引致的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象，今后大宗國有資產(chǎn)交易原則上都應(yīng)在公開透明和集中的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行。為此，建議將上海產(chǎn)權(quán)交易所和北京產(chǎn)權(quán)交易中心交由國資委監(jiān)管，并將其發(fā)展為全國性的資產(chǎn)交易平臺(tái)。
（三）將縣級(jí)政府持有的國有資產(chǎn)委托地市級(jí)國資機(jī)構(gòu)代為監(jiān)管 這輪國資體制改革明確中央政府和省、市（地）兩級(jí)地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，不少縣級(jí)政府擔(dān)心其所屬國有資產(chǎn)被上收，可能會(huì)出現(xiàn)縣級(jí)政府爭(zhēng)相轉(zhuǎn)讓、變現(xiàn)其國有資產(chǎn)的現(xiàn)象。為防止這一情況的出現(xiàn)和蔓延，可由縣級(jí)政府將其國有資產(chǎn)委托地市級(jí)國資機(jī)構(gòu)代為監(jiān)管，其最終所有權(quán)、資產(chǎn)收益仍由縣級(jí)政府擁有。
（四）著手研究行政性國有資產(chǎn)管理體制的改革 資源性國有資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)和行政性國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的三大存在形態(tài)。現(xiàn)在納入國有資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一監(jiān)管的只是部分經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)（不含金融類）。其中行政性國有資產(chǎn)不僅數(shù)量龐大，而且權(quán)益流失嚴(yán)重，各單位占有也苦樂不均。未來幾年，在總結(jié)經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)抓緊研究行政性國有資產(chǎn)管理體制的改革。作為過渡的一種形式，建議先將國家機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位所使用的公房產(chǎn)權(quán)劃歸各級(jí)國資委所有，現(xiàn)有使用單位按其占有面積、地段等因素繳納租金。國資委將收繳的租金劃轉(zhuǎn)財(cái)政，再由財(cái)政會(huì)同有關(guān)部門按其編制人員數(shù)確定和撥付各個(gè)單位的辦公用房經(jīng)費(fèi)。
據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》
一、制定規(guī)劃，分類指導(dǎo)，切實(shí)推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局戰(zhàn)略性調(diào)整和國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組
如果以企業(yè)規(guī)模為縱軸、以行業(yè)性質(zhì)為橫軸，國有企業(yè)可以劃分為以下4類：
（一）非重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國有中小企業(yè) 從全國總體情況而言，盡管改制和改組過程中有種種的不規(guī)范，也產(chǎn)生了恐怕為數(shù)不少的國有資產(chǎn)流失，但非重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國有中小企業(yè)大部分已改制為股份合作制（其中不少原經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)持股）和其他形式的混合所有制企業(yè)，國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組和國有經(jīng)濟(jì)布局戰(zhàn)略性調(diào)整的任務(wù)接近完成。今后工作的重點(diǎn)主要是做好勞動(dòng)關(guān)系、歷史債務(wù)等方面的善后和規(guī)范工作，防止出現(xiàn)不利于社會(huì)穩(wěn)定的事件，并在此基礎(chǔ)上，在鼓勵(lì)發(fā)展多種所有制成份的范疇內(nèi)，支持其健康發(fā)展、公平競(jìng)爭(zhēng)。
（二）重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國有中小企業(yè) 按照十五屆四中全會(huì)對(duì)“重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”的界定，無論涉及國家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)，還是提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，國有中小企業(yè)的數(shù)量都很少，不是主要企業(yè)形式。至于支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)，從定義上已經(jīng)排除了中小企業(yè)。所以，對(duì)于這一類型國有企業(yè)而言，除個(gè)別的需并入相近的大企業(yè)以外，談不上國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整。
（三）重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國有大企業(yè) 從行業(yè)性質(zhì)講，這類企業(yè)是需要提高控制力的企業(yè)，從企業(yè)規(guī)模來看，這是需要抓好、做大、扶強(qiáng)的企業(yè)。近年來國家對(duì)搞好這類企業(yè)采取了不少措施，尤其在企業(yè)重組、分離分流方面取得了不少進(jìn)展。但從總體上看，這類企業(yè)存在的突出問題仍然是辦社會(huì)負(fù)擔(dān)重、冗員多、核心競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、主業(yè)不突出、管理體制不順等，通過資產(chǎn)重組和“三改一加強(qiáng)”多種手段，推進(jìn)這類企業(yè)的戰(zhàn)略性改組仍是未來幾年國有企業(yè)改革和發(fā)展的重要任務(wù)。
從各國的經(jīng)驗(yàn)和我國的實(shí)踐看，即便是國有經(jīng)濟(jì)需要控制的主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，除極個(gè)別行業(yè)外（如軍工和造幣），也不是國有企業(yè)獨(dú)占市場(chǎng)，還存在不同比例的非國有企業(yè)（如電力、保險(xiǎn)、銀行）；除國有獨(dú)資企業(yè)外，也存在國有控股和參股企業(yè)。在保證國有經(jīng)濟(jì)在主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占控制地位的前提下，引進(jìn)非國有資本特別是外資來改造這一類國有企業(yè)，既是進(jìn)一步深化改革和對(duì)外開放的客觀要求（有些是加入世貿(mào)組織的承諾），也是加快這類國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組的有效途徑。為此需要制定這類企業(yè)戰(zhàn)略性改組的規(guī)劃，包括：
1.在十五屆四中全會(huì)基礎(chǔ)上，對(duì)三類行業(yè)和二類企業(yè)作進(jìn)一步細(xì)化（如關(guān)系國家安全的都是哪些行業(yè)）；
2.每類行業(yè)國有資本最低持股比例；
3.社會(huì)資本和外資重組這類國有企業(yè)的程序和重組者的資格要求；
4.向社會(huì)投資者和外商轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)的時(shí)段和次序設(shè)想，等等。
（四）非重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國有大企業(yè) 按照十四屆五中全會(huì)關(guān)于支柱產(chǎn)業(yè)的界定和十五屆四中全會(huì)關(guān)于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的界定，這類企業(yè)主要是紡織、輕工、化工、冶金、建材等競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的國有大企業(yè)和機(jī)電、汽車、石化等支柱行業(yè)重點(diǎn)骨干企業(yè)之外的大企業(yè)，這類企業(yè)是國有經(jīng)濟(jì)布局有進(jìn)有退戰(zhàn)略性調(diào)整和企業(yè)優(yōu)勝劣汰、兼并重組戰(zhàn)略性改組的重點(diǎn)。近年來這類企業(yè)的改革取得一些進(jìn)展，如吸引多元投資，分離分流和兼并破產(chǎn)等，但與中央提出的目標(biāo)要求看，改革的步子太小、有進(jìn)有退太慢。主要表現(xiàn)為：
1.全黨對(duì)在非重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域大力推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退調(diào)整的認(rèn)識(shí)還不一致。
2.缺乏對(duì)這類企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一的透明的調(diào)整程序和政策。
3.社會(huì)資本和外資新增投資等形式多，國有資產(chǎn)存量、國有股份轉(zhuǎn)讓形式少。
加快國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，在很大程度上主要是指這類企業(yè)而言的。是否勇于、敢于和善于推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，關(guān)鍵就是大力推進(jìn)非重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域大企業(yè)的改革，而其重中之重則是中央所屬大企業(yè)的改革。
二、建立預(yù)算，明確渠道，進(jìn)一步促進(jìn)國有企業(yè)優(yōu)勝劣汰機(jī)制的形成
無論國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，還是國有企業(yè)的戰(zhàn)略性改組，都會(huì)涉及企業(yè)和人員的退出與安置，從而產(chǎn)生大量的資金開支和改革費(fèi)用：
（一）與退出企業(yè)或退出部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力（包括企業(yè)破產(chǎn)關(guān)閉、被兼并、主業(yè)分立和輔業(yè)改制等）有關(guān)的資產(chǎn)損失 根據(jù)筆者的分析，國有企業(yè)實(shí)際不良資產(chǎn)率在15%左右，2001年末國有企業(yè)資產(chǎn)總計(jì)為16.67萬億元，據(jù)此推算，2001年不良資產(chǎn)約為2.5萬億元，2002年的不良資產(chǎn)當(dāng)在2.7萬億元左右。
（二）退出企業(yè)或退出生產(chǎn)能力所涉及的銀行貸款的核銷 2002年我國商業(yè)銀行不良貸款率（按5級(jí)貸款分類）約為25%，已形成損失的約為6%左右。如按2002年末金融機(jī)構(gòu)貸款余額13.1萬億元的60%投向國有企業(yè)計(jì)算，國有企業(yè)不良貸款約1.97萬億元，已實(shí)際形成的貸款損失約為4700億元。
（三）與退出企業(yè)或退出生產(chǎn)能力有關(guān)的人員安置費(fèi)用，包括解除勞動(dòng)合同之經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、對(duì)職工各項(xiàng)歷史債務(wù)（欠發(fā)工資、欠發(fā)醫(yī)藥費(fèi)、個(gè)人集資等）、拖欠社會(huì)保障交費(fèi)（養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療） 據(jù)遼寧省試點(diǎn)的情況，下崗職工與失業(yè)人員并軌，解除勞動(dòng)關(guān)系，人均經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金8250元，人均歷史拖欠6463元，各項(xiàng)合計(jì)人均14713元。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局今年4月統(tǒng)計(jì)，到一季度末，全部城鎮(zhèn)國有單位不在崗職工1156萬人（此口徑不同于勞動(dòng)保障部統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)國有企業(yè)下崗職工口徑），如按遼寧省試點(diǎn)水平，1156萬不在崗職工解除勞動(dòng)關(guān)系，約需資金1700億元。即使是按勞動(dòng)保障部統(tǒng)計(jì)的2002年底600萬下崗職工推算，安置費(fèi)用也在900億元左右。如再加上未來幾年新增分離富余人員的安置，總安置費(fèi)用可能超過1500億元。
（四）企業(yè)分離辦社會(huì)職能（廠辦學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院和派出所等）需補(bǔ)貼給地方政府的費(fèi)用 據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2001年國有企業(yè)共有中小學(xué)13166個(gè)，當(dāng)年實(shí)際支付教育經(jīng)費(fèi)117.3億元；自辦醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)10108家，當(dāng)年實(shí)際支付經(jīng)費(fèi)138.4億元，自辦公檢法機(jī)構(gòu)和消防機(jī)構(gòu)4818個(gè)，當(dāng)年實(shí)際支出經(jīng)費(fèi)52億元，經(jīng)辦其他社會(huì)職能機(jī)構(gòu)6611個(gè)，當(dāng)年實(shí)際支出經(jīng)費(fèi)114億元。另外，企業(yè)辦社會(huì)年末共有職工338.8萬，按在崗人員年均工資1.29萬元計(jì)，共發(fā)工資437億元。5項(xiàng)合計(jì)858.7億元，如未來幾年分離一半左右的辦社會(huì)職能，并支付3年經(jīng)費(fèi)，則總的成本為1288億元。
上述4項(xiàng)合計(jì)，國有企業(yè)改革的總成本可能在3.5萬億元左右。（如包含大家過去已經(jīng)議論較多的社會(huì)保障基金缺口，總成本可能超過5萬億元）。其中第一類成本需做賬面核銷，是已經(jīng)發(fā)生的損失。第二類成本，需沖減銀行呆壞賬準(zhǔn)備金，如因此降低了核心資本比率，按巴塞爾協(xié)議要求，須中央財(cái)政對(duì)國有銀行補(bǔ)充資本金。第三類成本大部分是面對(duì)個(gè)人的實(shí)在的現(xiàn)金支付（除個(gè)別的資產(chǎn)頂?shù)滞猓亲钚枰ゾo籌集的。第四類成本是資金在不同的利益主體間轉(zhuǎn)移，對(duì)國家形成比較大壓力的是中央所屬企業(yè)移交辦社會(huì)職能而產(chǎn)生的中央企業(yè)和中央財(cái)政對(duì)地方的資金轉(zhuǎn)移。
盡管上述估算是不完整的（未包括社會(huì)保障基金缺口）和粗略的（相當(dāng)多靠推算和估算），但這些粗略和概約的數(shù)字給出的信息卻是確定和準(zhǔn)確的：第一，國有經(jīng)濟(jì)的改革，特別是企業(yè)的退出和人員的安置需要大量的資金支出，沒有足夠的資金籌集和財(cái)務(wù)處理，國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整和國有企業(yè)的戰(zhàn)略性改組將是紙上談兵。第二，為了有效地籌集資金并及時(shí)撥付使用，須結(jié)合國有資產(chǎn)管理體制改革，由國資監(jiān)管部門抓緊建立和編制專門的國有資本預(yù)算（或國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算）。在這一預(yù)算下，國有資本的回報(bào)（股息、紅利等）、國有資產(chǎn)的出售所得和國家財(cái)政的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移，以及以國有資本收益為抵押的發(fā)債收入，都進(jìn)入預(yù)算的收入項(xiàng)。而有關(guān)國有企業(yè)改革和發(fā)展的開支，特別是企業(yè)退出和安置人員的費(fèi)用都列入預(yù)算的支出項(xiàng)。各級(jí)人大一旦批準(zhǔn)了當(dāng)年的預(yù)算，國有資產(chǎn)管理部門就可以按照程序安排使用。這樣一來，國有企業(yè)改革就有了專門的、穩(wěn)定的和法定的資金籌集和撥付渠道，改變了多年來國有企業(yè)改革成本籌集渠道不穩(wěn)定、一事一議、反復(fù)協(xié)調(diào)的窘?jīng)r。
近年來，盡管國有企業(yè)凈利潤(rùn)（凈利潤(rùn)＝實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)－所得稅－股東損益）總額不斷增加（2001年為1065億元），但由于年初未分配利潤(rùn)為巨大負(fù)值（2001年為－6507億元），在提取了補(bǔ)充流動(dòng)資本、法定公積金等項(xiàng)目后，可供投資者分配的利潤(rùn)仍為負(fù)值（2001年為－6426億元）。所以除國家持有的普通股和優(yōu)先股可分得部分紅利外，國有企業(yè)從利潤(rùn)中上繳國家所有者的投資回報(bào)，在較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)將為數(shù)很少，真正能解決實(shí)際問題的仍將是國有資產(chǎn)的變現(xiàn)收入和國家財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移。所以，即便是開始編制國有資本預(yù)算，在初期仍應(yīng)需要由各級(jí)財(cái)政劃撥必要的改革費(fèi)用。
三、深化改革，支持重組，推動(dòng)主業(yè)突出、核心競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的大企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)的成長(zhǎng)
我國積極發(fā)展大企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)的工作始于上世紀(jì)90年代初。十幾年來，無論是列入試點(diǎn)的大企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)，還是新成長(zhǎng)起來的大企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)，自身實(shí)力都有了長(zhǎng)足發(fā)展，但也要看到，我國大企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)在改革和發(fā)展中仍還存在不少問題。未來幾年，為了在培育實(shí)力雄厚、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)方面邁出大的步子，需要在以下幾個(gè)方面加大工作力度。
（一）加大企業(yè)集團(tuán)母公司層次產(chǎn)權(quán)改革力度，力爭(zhēng)到2010年，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè)集團(tuán)母公司基本改造為多元股東的公司 多年來的實(shí)踐證明，在國有獨(dú)資公司內(nèi)很難真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度。母公司要加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)，根本措施是加快產(chǎn)權(quán)制度改革，引進(jìn)多元投資主體。第一，大企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)母公司與國外大公司等戰(zhàn)略投資者進(jìn)行合資或重組；第二，允許國有企業(yè)之間、國有單位與國有企業(yè)之間交換一定數(shù)量的股權(quán)、產(chǎn)權(quán)。這樣做既不減少國有股份的總比例，又形成了多元股東，還有助于主業(yè)相近企業(yè)形成符合競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)要求的戰(zhàn)略聯(lián)盟；第三，將部分母公司股權(quán)劃歸社會(huì)保障基金持有，或委托四大資產(chǎn)管理公司等投資機(jī)構(gòu)持有。
（二）將業(yè)務(wù)重組和母公司體制理順結(jié)合，加快構(gòu)建以資本為主要聯(lián)結(jié)紐帶的母子公司體制 我國相當(dāng)多的企業(yè)集團(tuán)，尤其是由行政總公司改組而來的企業(yè)集團(tuán)，是靠行政隸屬關(guān)系而非資本紐帶結(jié)合在一起的。子公司間業(yè)務(wù)沒有梳理，研究、開發(fā)和營(yíng)銷機(jī)構(gòu)沒有整合，母公司只是一簡(jiǎn)單的管理層，并且增加了管理層次和管理費(fèi)用。對(duì)于這類集團(tuán)公司，改革方式有二：第一種是按產(chǎn)業(yè)鏈條對(duì)所屬子公司業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理，對(duì)研發(fā)、營(yíng)銷機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。在此基礎(chǔ)上，逐步將子公司改造為生產(chǎn)中心，母公司向?qū)嶓w公司過渡；第二種是對(duì)那些子公司業(yè)務(wù)不宜整合的集團(tuán)公司，將母公司逐步改造為純粹控股公司。子公司是獨(dú)立的法人實(shí)體，母公司作為出資人代表，進(jìn)行資產(chǎn)監(jiān)督和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。
（三）穩(wěn)妥推進(jìn)同一所有者所屬的相近企業(yè)之間的聯(lián)合重組 發(fā)展企業(yè)集團(tuán)，總的要求是以企業(yè)為主體，以資本為紐帶，通過市場(chǎng)來形成，不能靠行政手段勉強(qiáng)撮合，這是必須堅(jiān)持的基本原則。但是，對(duì)于那些同屬一個(gè)所有者、企業(yè)間業(yè)務(wù)相近、又有聯(lián)合重組愿望的企業(yè)，還是應(yīng)該發(fā)揮同一個(gè)所有者在更大范圍重組資產(chǎn)的積極性和主動(dòng)性，以提高國有資產(chǎn)調(diào)整和重新配置的效益。這方面，未來幾年主要是發(fā)揮國資委推動(dòng)中央企業(yè)重組聯(lián)合的作用。
（四）大力推進(jìn)企業(yè)集團(tuán)的財(cái)務(wù)信息化管理 財(cái)務(wù)資金管理信息化是提高企業(yè)科學(xué)管理水平的重要途徑，對(duì)企業(yè)集團(tuán)尤為重要。因?yàn)槠髽I(yè)集團(tuán)所屬單位眾多，管理層次多，信息失真、資金散亂、監(jiān)督不力等問題表現(xiàn)得更為突出。在某種程度上，企業(yè)運(yùn)用計(jì)算機(jī)、局域網(wǎng)和財(cái)務(wù)軟件等信息手段，提高企業(yè)財(cái)務(wù)資金信息化管理水平的能力，已經(jīng)成為企業(yè)集團(tuán)健康發(fā)展的關(guān)鍵。未來幾年，要繼續(xù)在推進(jìn)企業(yè)管理信息化方面狠下功夫，爭(zhēng)取到2010年所有大企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)都建立起以財(cái)務(wù)管理為中心、以計(jì)算機(jī)、局域網(wǎng)和先進(jìn)管理軟件為支持的企業(yè)管理信息化體系。
四、多元產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化治理，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度的步伐
十年來，我國的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)在政企分開、公司制改造、法人治理結(jié)構(gòu)形成和加強(qiáng)管理等方面都取得了不少進(jìn)展。同時(shí)，也還存在一些問題。一是從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上看，盡管不少企業(yè)都進(jìn)行了公司制改造，但國有獨(dú)資公司偏多，即便是投資主體多元化的，甚至上市公司，國有股比重偏高。二是從所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系上看，出資人不到位，內(nèi)部人控制現(xiàn)象突出，所有者權(quán)益受到不同程度的侵蝕。三是從股東關(guān)系上看，中小股東權(quán)益得不到保證，控股母公司與上市子公司的人事、財(cái)務(wù)等沒有真正分開。四是從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)看，股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、黨委會(huì)、董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等諸種關(guān)系沒有完全理順。在大企業(yè)中，黨管干部與董事會(huì)依法選聘經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系還有待更好地處理。為了在2010年前建立起比較完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，需要在以下幾個(gè)方面邁出更大的步子。
（一）采取多種形式加快國有產(chǎn)權(quán)的規(guī)范轉(zhuǎn)讓，逐步減少國有獨(dú)資企業(yè)和降低國有股權(quán)的比重 未來幾年要進(jìn)一步解放思想，大膽探索，通過國有資產(chǎn)規(guī)范和有序的流動(dòng)轉(zhuǎn)讓，一可為國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整籌集資金；二可改善國有經(jīng)濟(jì)布局，提高國有資產(chǎn)配置效益；三可提高國有資本的控制力和帶動(dòng)力；四可為深化公司制改革創(chuàng)造多元產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。這里要抓好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：第一，審批環(huán)節(jié)。國有資產(chǎn)的交易、轉(zhuǎn)讓、流動(dòng)、處置是所有者的權(quán)限，是出資人的職責(zé)，而非廠長(zhǎng)、經(jīng)理職能。所以國有資產(chǎn)的任何處置，都必須經(jīng)國有資產(chǎn)的所有者或所有者代表審核批準(zhǔn)。第二，評(píng)估環(huán)節(jié)。國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過具有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)科學(xué)評(píng)估，并得到出資人對(duì)評(píng)估結(jié)果的認(rèn)可。第三，交易環(huán)節(jié)。重大資產(chǎn)交易活動(dòng)原則上應(yīng)在資產(chǎn)交易中心（產(chǎn)權(quán)交易所）等公開透明的交易平臺(tái)進(jìn)行，并充分利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布交易信息，以增加交易對(duì)象，透明交易程序，形成合理價(jià)格。
（二）進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，確保各類出資人權(quán)益，減少內(nèi)部人控制 保護(hù)所有者權(quán)益、減少內(nèi)部人控制從大的方面講有三：一是發(fā)展資本市場(chǎng)，通過股票市場(chǎng)價(jià)格變化給經(jīng)理階層以經(jīng)營(yíng)壓力，使其努力改善經(jīng)營(yíng)。同時(shí)給投資者以買賣股票的形式選擇經(jīng)營(yíng)者的機(jī)會(huì)。二是會(huì)計(jì)制度的規(guī)范和透明，嚴(yán)格信息審核和真實(shí)披露。三是完善法人治理結(jié)構(gòu)，將各類所有者的監(jiān)督進(jìn)入和硬化到企業(yè)內(nèi)部。第一，真正明確和落實(shí)股東會(huì)的權(quán)限。所有投資者組成的股東會(huì)是企業(yè)最終所有權(quán)的擁有者，董事會(huì)受股東會(huì)委托決定企業(yè)重大事項(xiàng)。董事長(zhǎng)是董事會(huì)的召集人，做出重大決策要經(jīng)董事會(huì)授權(quán)。第二，監(jiān)事會(huì)只能向股東會(huì)負(fù)責(zé)，而不能對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，它要監(jiān)督董事會(huì)和經(jīng)理層是否忠于職守，維護(hù)廣大投資者的利益。第三，增加外派董事和獨(dú)立董事數(shù)量，提高獨(dú)立董事職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)，強(qiáng)化其權(quán)利與責(zé)任，以使其真正代表中小股東權(quán)益，防止大股東和經(jīng)營(yíng)層對(duì)中小股東權(quán)益的侵犯。
（三）切實(shí)推進(jìn)控股母公司與上市公司“人、財(cái)、物”三分開，割斷控股股東侵害中小股東權(quán)益的渠道 大股東侵害中小股東權(quán)益的狀況，在由國有企業(yè)改制上市的股份公司中表現(xiàn)得最為突出。國有企業(yè)為了達(dá)到上市要求，往往把優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)剝離出來重組上市，而把非主營(yíng)業(yè)務(wù)、一般資產(chǎn)、大部分債務(wù)留在控股母公司手中。控股母公司為了生存，不得不利用控股股東的地位，通過關(guān)聯(lián)交易、代為擔(dān)保等方式，謀取不適當(dāng)?shù)睦妫瑥亩趾α松鲜泄酒渌蓶|的權(quán)益。要從根本上解決這方面的問題，一是繼續(xù)堅(jiān)決落實(shí)中國證監(jiān)會(huì)有關(guān)規(guī)定，真正把控股母公司與上市公司從人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等方面徹底分離，更為重要的是要盡力避免這種“活一個(gè)上市公司，死或半死一個(gè)母公司”的上市方式。為上市需剝離的資產(chǎn)，最好結(jié)合安置部分職工，通過規(guī)范改制，成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。實(shí)在不行，放入子公司級(jí)的存續(xù)公司，然后再對(duì)存續(xù)企業(yè)進(jìn)行不同形式的改制重組。
（四）進(jìn)一步改進(jìn)和完善黨管干部原則 堅(jiān)持、改進(jìn)和完善黨管干部原則，最為關(guān)鍵的是把堅(jiān)持黨管干部原則與出資人機(jī)構(gòu)依法選派產(chǎn)權(quán)代表和董事會(huì)依法選聘經(jīng)營(yíng)管理者結(jié)合起來，抓好產(chǎn)權(quán)代表選派和經(jīng)營(yíng)管理者選聘兩個(gè)環(huán)節(jié)。
產(chǎn)權(quán)代表選派是所有者或出資人的一項(xiàng)重要職能，是確保出資人到位，減少內(nèi)部人控制的重要舉措。要結(jié)合這次國有資產(chǎn)管理體制改革，根據(jù)出資人權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)相統(tǒng)一的原則，把依法選派國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表的職能，完整、統(tǒng)一地交給國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為了體現(xiàn)黨管干部的原則，可由國資機(jī)構(gòu)的黨委對(duì)產(chǎn)權(quán)代表的任職資格、本人條件進(jìn)行審查和確認(rèn)。
經(jīng)營(yíng)者選聘是董事會(huì)的重要職責(zé)。從方向上看，不僅不應(yīng)由黨的部門選派經(jīng)營(yíng)管理者，也不應(yīng)該由國資監(jiān)管部門直接選派經(jīng)營(yíng)管理者。這樣做導(dǎo)致總經(jīng)理事實(shí)上對(duì)組織部門或國資管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，從而使董事長(zhǎng)與總經(jīng)理極易產(chǎn)生矛盾，限制、影響了董事會(huì)、董事長(zhǎng)職權(quán)的履行。所以，未來幾年，要把董事會(huì)依法選聘經(jīng)營(yíng)管理人員作為改革的重點(diǎn)，引入市場(chǎng)機(jī)制，形成經(jīng)理人市場(chǎng)，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)管理人員的市場(chǎng)意識(shí)和職業(yè)意識(shí)，從制度上保證董事會(huì)與經(jīng)營(yíng)者的聘用、委托關(guān)系。這種產(chǎn)權(quán)代表與經(jīng)營(yíng)者派出的選聘方式，同樣適用于企業(yè)集團(tuán)（母公司）與控股子公司。亦即國有母公司只能按其持股比例向子公司選派產(chǎn)權(quán)代表，而由包含母公司國有產(chǎn)權(quán)代表在內(nèi)的董事會(huì)依法聘用經(jīng)理人員，不宜由集團(tuán)公司黨委直接決定和任命子公司經(jīng)營(yíng)管理人員。
五、自上而下、依法有序建立和完善新的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系
如果說上屆政府在推進(jìn)政企分開方面，邁出了非常明顯和重大步伐的話，本屆政府組建之初就根據(jù)黨的十六大要求，在解決所有者職能分散行使和出資人不到位等問題上邁出了意義重大的一步：組建權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。未來幾年，主要的工作就是把這一體制自上而下，依法有序地建立起來，切實(shí)履行好出資人職責(zé)。從目前的認(rèn)識(shí)看，有以下幾點(diǎn)需要逐步考慮解決。
（一）在中央一級(jí)，設(shè)立或明確一到兩家國有資產(chǎn)投資機(jī)構(gòu) 從國資委所監(jiān)管的196家企業(yè)情況看，由于大部分監(jiān)管企業(yè)規(guī)模較大，母公司、子公司眾多，所以實(shí)行由國資委直接授權(quán)被監(jiān)管企業(yè)對(duì)擁有的國有資產(chǎn)進(jìn)行投資和運(yùn)營(yíng)的二層體制是合適的。但由于以下原因，即第一，部分被監(jiān)管企業(yè)重組任務(wù)較重；第二，國資委似不宜直接進(jìn)行具體的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；第三，具體的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)需要專門的投資人才等，最好由國資委設(shè)立一到兩家國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，受國資委委托或由國資委劃撥產(chǎn)權(quán)，具體從事相關(guān)的資產(chǎn)重組、收益投資等活動(dòng)；亦可委托現(xiàn)有的信達(dá)等4家資產(chǎn)管理公司從事相關(guān)的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
（二）建立全國聯(lián)網(wǎng)的國有資產(chǎn)交易平臺(tái) 設(shè)立國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅是促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，還要積極推進(jìn)國有資產(chǎn)的重組，提高資產(chǎn)配置效益，所以國有資產(chǎn)的交易活動(dòng)將會(huì)愈來愈多。為克服目前比較普遍的交易不規(guī)范、不透明所引致的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象，今后大宗國有資產(chǎn)交易原則上都應(yīng)在公開透明和集中的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行。為此，建議將上海產(chǎn)權(quán)交易所和北京產(chǎn)權(quán)交易中心交由國資委監(jiān)管，并將其發(fā)展為全國性的資產(chǎn)交易平臺(tái)。
（三）將縣級(jí)政府持有的國有資產(chǎn)委托地市級(jí)國資機(jī)構(gòu)代為監(jiān)管 這輪國資體制改革明確中央政府和省、市（地）兩級(jí)地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，不少縣級(jí)政府擔(dān)心其所屬國有資產(chǎn)被上收，可能會(huì)出現(xiàn)縣級(jí)政府爭(zhēng)相轉(zhuǎn)讓、變現(xiàn)其國有資產(chǎn)的現(xiàn)象。為防止這一情況的出現(xiàn)和蔓延，可由縣級(jí)政府將其國有資產(chǎn)委托地市級(jí)國資機(jī)構(gòu)代為監(jiān)管，其最終所有權(quán)、資產(chǎn)收益仍由縣級(jí)政府擁有。
（四）著手研究行政性國有資產(chǎn)管理體制的改革 資源性國有資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)和行政性國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的三大存在形態(tài)。現(xiàn)在納入國有資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一監(jiān)管的只是部分經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)（不含金融類）。其中行政性國有資產(chǎn)不僅數(shù)量龐大，而且權(quán)益流失嚴(yán)重，各單位占有也苦樂不均。未來幾年，在總結(jié)經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)抓緊研究行政性國有資產(chǎn)管理體制的改革。作為過渡的一種形式，建議先將國家機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位所使用的公房產(chǎn)權(quán)劃歸各級(jí)國資委所有，現(xiàn)有使用單位按其占有面積、地段等因素繳納租金。國資委將收繳的租金劃轉(zhuǎn)財(cái)政，再由財(cái)政會(huì)同有關(guān)部門按其編制人員數(shù)確定和撥付各個(gè)單位的辦公用房經(jīng)費(fèi)。
據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》
