中華石化網(wǎng)訊 9月底，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕93號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《93號(hào)文》），給煤層氣（煤礦瓦斯）開(kāi)發(fā)利用和構(gòu)建本質(zhì)安全型煤礦傳遞了振奮的消息。
但在振奮之余，新政帶給煤層氣產(chǎn)業(yè)的影響依然是喜中有憂慮。
新政的“甜頭”
從政策層面來(lái)看，煤層氣新政使得上、中、下游均獲鼓勵(lì)。
《93號(hào)文》將加大財(cái)稅支持力度作為重要內(nèi)容，并針對(duì)政策實(shí)施中的突出問(wèn)題，提出了可行的政策框架。
一是隨著物價(jià)上漲及生產(chǎn)材料、人工等費(fèi)用快速增長(zhǎng)，現(xiàn)有扶持政策激勵(lì)效應(yīng)日益降低，煤層氣產(chǎn)銷價(jià)格倒掛現(xiàn)象突出，即使享受財(cái)政補(bǔ)貼，煤層氣企業(yè)仍無(wú)法盈利，《93號(hào)文》提出根據(jù)開(kāi)發(fā)利用成本和價(jià)格情況，提高煤層氣（煤礦瓦斯）財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。
二是加大中央財(cái)政建設(shè)投資支持力度。除了繼續(xù)支持瓦斯治理外，第一次明確提出輸配管網(wǎng)及利用設(shè)施、煤層氣開(kāi)發(fā)利用示范項(xiàng)目納入煤炭產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造投資支持范圍，治理利用技術(shù)裝備研發(fā)納入能源自主創(chuàng)新和能源裝備投資支持范圍。
三是煤炭生產(chǎn)安全費(fèi)用年度結(jié)余資金可結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用。
四是煤層氣（煤礦瓦斯）開(kāi)發(fā)利用財(cái)政補(bǔ)貼符合規(guī)定的作為企業(yè)所得稅不征稅收入處理。現(xiàn)行政策中，煤層氣財(cái)政補(bǔ)貼的0.20元/立方米被征了企業(yè)所得稅，導(dǎo)致國(guó)家扶持政策直接縮水25%。《93號(hào)文》還提出修改完善安全生產(chǎn)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄，這意味著符合條件的煤層氣和煤礦設(shè)備企業(yè)有望獲得企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。
除了大量財(cái)稅政策的扶持外，新政再次要求為民間資本開(kāi)放門戶，而且開(kāi)發(fā)渠道更加多元化。
新政提出“鼓勵(lì)民間資本參與煤層氣勘探開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)配及輸氣管道建設(shè)”，這意味著煤層氣從勘探、到開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、工程服務(wù)、管道輸送、凈化處理、終端利用等全產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)民間資本開(kāi)放，成為能源行業(yè)對(duì)民營(yíng)資本開(kāi)放程度最高的產(chǎn)業(yè)。
從上游，民營(yíng)企業(yè)可以直接擁有煤層氣探礦權(quán)，成為煤層氣勘探開(kāi)發(fā)的主體，如山東天安集團(tuán)所屬的山西襄垣煤層氣有限公司擁有襄垣煤層氣區(qū)塊。二是民營(yíng)企業(yè)可以通過(guò)與大型央企合作開(kāi)發(fā)投資煤層氣。三是獨(dú)自建設(shè)煤層氣下游項(xiàng)目。四是為煤層氣企業(yè)提供工程服務(wù)，如目前提供鉆井、壓裂服務(wù)的主要是民營(yíng)企業(yè)。五是提供法律咨詢服務(wù)。
最后，新政推出了獲得煤層氣勘查區(qū)塊的新方式。
2007年以來(lái)，煤層氣勘查區(qū)塊登記工作基本上就已經(jīng)停止，其間只有個(gè)別企業(yè)利用不同的機(jī)會(huì)獲得過(guò)個(gè)別煤層氣勘查區(qū)塊，加上“退出機(jī)制”和處理礦權(quán)重疊等因素，全國(guó)保有的煤層氣勘查面積不斷減少。如何獲得新的煤層氣勘查區(qū)塊，一直引人關(guān)注。2011年第一輪頁(yè)巖氣勘查區(qū)塊邀請(qǐng)招標(biāo)、2012年第二輪頁(yè)巖氣勘查區(qū)塊公開(kāi)招標(biāo)，為煤層氣勘查區(qū)塊的獲得提供了兩種可借鑒的獲取方式。
《93號(hào)文》沒(méi)有沿用過(guò)去的煤層氣備案制度，提出了全新的煤層氣礦權(quán)獲得機(jī)制，即“通過(guò)招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方式，優(yōu)先配置給有開(kāi)發(fā)實(shí)力的煤層氣和煤炭企業(yè)”。
被遺憾的“關(guān)鍵”
新政帶來(lái)的甜頭不少，但對(duì)于煤層氣企業(yè)而言，一些重要環(huán)節(jié)依然被新政所遺漏。
首先，新政未涉及煤層氣所得稅減免。煤層氣所得稅曾實(shí)行的“兩免三減半”在所得稅改革后取消了，產(chǎn)業(yè)內(nèi)外長(zhǎng)期以來(lái)呼吁減免或部分減免煤層氣產(chǎn)業(yè)所得稅，但《93號(hào)文》沒(méi)有談到煤層氣企業(yè)所得稅減免問(wèn)題；對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼部分免稅這個(gè)內(nèi)容，還增加長(zhǎng)長(zhǎng)的、拗口的前置條件的定語(yǔ)。
這個(gè)前置條件和定語(yǔ)，很可能導(dǎo)致這項(xiàng)政策在實(shí)施過(guò)程中遇阻或干脆落空。我們的鄰國(guó)印度在鼓勵(lì)煤層氣發(fā)展的所得稅政策上思想要解放得多。印度鼓勵(lì)煤層氣開(kāi)發(fā)利用的政策規(guī)定，從商業(yè)投產(chǎn)之日起，7年內(nèi)免征所得稅。
其次，還有煤層氣所得稅征管上存在的“雙軌制”，也沒(méi)有提出解決方向。
財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)還處于各種猜測(cè)階段。煤層氣財(cái)政補(bǔ)貼現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)是0.20元/立方米，《93號(hào)文》之后到底提高到多高水平？目前流傳較多的0.6元/立方米、0.8元/立方米等說(shuō)法，都屬于議論風(fēng)聲，只有等到財(cái)政部的文件出臺(tái)才能最終確定。
此外，還有臨時(shí)征地的土地使用稅減免問(wèn)題。財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局文件曾明確“煤層氣是非常規(guī)天然氣，煤層氣是指賦存于煤層及其圍巖中與煤炭資源伴生的非常規(guī)天然氣”（財(cái)稅[2007]16號(hào)），也就是說(shuō)煤層氣是天然氣，而且比天然氣開(kāi)發(fā)利用難度還大一些。
現(xiàn)行政策允許石油天然氣臨時(shí)征地減免土地使用稅政策卻不適用于煤層氣。從落實(shí)《93號(hào)文》精神上看，特別需要進(jìn)一步解放思想，一并解決這個(gè)問(wèn)題。
最后也是最大的問(wèn)題，就是煤層氣（煤礦瓦斯）實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)。這是中國(guó)構(gòu)建本質(zhì)安全煤礦的重要支撐政策。為支持煤層氣（煤礦瓦斯）開(kāi)發(fā)利用，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)文明確煤層氣實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，由供需雙方協(xié)商確定。該項(xiàng)政策不僅成為煤層氣（煤礦瓦斯）發(fā)展的重要推動(dòng)力量，也成為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要標(biāo)志。
但在具體實(shí)行中，一些地方從局部利益或地方利益出發(fā)，出臺(tái)限制煤層氣價(jià)格的做法，對(duì)煤層氣（煤礦瓦斯）健康發(fā)展造成了不良影響。比如，2011年，山西省晉城市政府印發(fā)了《關(guān)于市區(qū)煤層氣供應(yīng)問(wèn)題的協(xié)調(diào)會(huì)議紀(jì)要》（〔2011〕26次），不僅要求相關(guān)企業(yè)向指定用戶供氣指定數(shù)量，還規(guī)定了到貨價(jià)格為1.00元/立方米。
《93號(hào)文》提出的“落實(shí)煤層氣市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。各地要嚴(yán)格落實(shí)放開(kāi)煤層氣（煤礦瓦斯）出廠價(jià)格政策，已納入地方政府管理的要盡快放開(kāi)價(jià)格”。但是，諸如晉城市政府辦公廳這樣的做法，是否能夠順應(yīng)政策導(dǎo)向，及時(shí)進(jìn)行糾正，這還需要等待、觀察。
上述這些問(wèn)題沒(méi)有被新政所涉及，此外新政已經(jīng)產(chǎn)生的紅利或許將加劇原有的礦權(quán)重疊糾紛。
“老難題”將激化
煤炭企業(yè)和煤層氣企業(yè)之間曠日持久的礦權(quán)重疊糾紛是一個(gè)老生常談的問(wèn)題。
《93號(hào)文》出臺(tái)前，煤層氣開(kāi)發(fā)投資回報(bào)和經(jīng)濟(jì)效益不被看好，在地方政府的支持下，山西省的一些煤礦企業(yè)，如山西蘭花集團(tuán)公司，放著大量的非重疊區(qū)不做工作，非擠著搞侵權(quán)、搞違法侵占和盜采，已經(jīng)帶來(lái)嚴(yán)重后果。
現(xiàn)在《93號(hào)文》出臺(tái)了，相繼會(huì)出臺(tái)一系列鼓勵(lì)、扶持政策，這些政策有可能大幅度提高煤層氣勘探開(kāi)發(fā)的投資收益、投資回報(bào)，那些從侵害、侵占煤層氣礦權(quán)、探明儲(chǔ)量資產(chǎn)違法違規(guī)違章活動(dòng)中嘗到甜頭的煤炭企業(yè)，估計(jì)會(huì)激發(fā)出更大的侵占、侵害沖動(dòng)。
如果國(guó)土資源部、省級(jí)國(guó)土資源廳、地市級(jí)國(guó)土資源局在執(zhí)法和協(xié)調(diào)過(guò)程中，仍采取姑息、縱容的軟弱立場(chǎng)，那么，可以預(yù)期煤層氣礦權(quán)重疊、礦權(quán)糾紛局面可能更為加劇，將上升為制約煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頭號(hào)羈絆。
當(dāng)然，要求國(guó)土資源部解決全部礦權(quán)領(lǐng)域的問(wèn)題也是不現(xiàn)實(shí)的，研究總結(jié)1998年部分煤炭企業(yè)下放到省級(jí)管理以來(lái)導(dǎo)致的包括礦權(quán)重疊、地方保護(hù)在內(nèi)的各種問(wèn)題，可能才能找到更好的解決礦權(quán)糾紛、避免侵害煤層氣礦權(quán)、構(gòu)造本質(zhì)安全煤礦的有效辦法。
《93號(hào)文》提出了依法采氣的重要思想。李克強(qiáng)總理也曾不斷強(qiáng)調(diào)，政府履行職能必須依靠法治，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)。但是，在政策紅利的驅(qū)使下，《93號(hào)文》的良好愿景恐怕將會(huì)落空。
如果不能很快恢復(fù)法律秩序、構(gòu)建依法采礦、依法采氣的局面，遏制部分煤炭企業(yè)肆無(wú)忌憚的侵害、侵占煤層氣礦權(quán)人煤層氣資產(chǎn)的現(xiàn)象和趨勢(shì)，全國(guó)煤層氣開(kāi)采將逐步陷入無(wú)序、混亂局面，不僅加快煤層氣開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，而且最終將增加煤礦安全生產(chǎn)的隱患。
煤層氣的前景
總之，在煤層氣新政所有喜憂背后，《93號(hào)文》無(wú)疑對(duì)煤層氣（煤礦瓦斯）行業(yè)產(chǎn)生了巨大的鼓舞，但它是一個(gè)原則性、方向性文件，體現(xiàn)的主要是政策性、框架性、規(guī)劃性，要真正發(fā)揮推動(dòng)作用，還需要相關(guān)部門和地方政府及主管部門創(chuàng)造性地出臺(tái)具體的財(cái)政、稅收、價(jià)格、資源管理、科技等扶持政策。
“十二五”已經(jīng)過(guò)去兩年多的時(shí)間了，實(shí)現(xiàn)200億立方米煤層氣（煤礦瓦斯）商品量戰(zhàn)略目標(biāo)只剩下兩年多一點(diǎn)的時(shí)間。雖然沒(méi)有提出具體的時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，但是只有2600字的《93號(hào)文》中，像“加快”、“抓緊”、“盡快”等表示迅速開(kāi)展工作、取得成效的詞語(yǔ)竟高達(dá)12次。通過(guò)貫徹、學(xué)習(xí)和落實(shí)《93號(hào)文》，相信國(guó)務(wù)院相關(guān)部門和相關(guān)省市區(qū)政府，會(huì)積極行動(dòng)起來(lái)，在較短時(shí)間內(nèi)出臺(tái)相應(yīng)的配套政策。
可以預(yù)計(jì)，2013年余下的兩個(gè)月和2014年初，根據(jù)《93號(hào)文》的統(tǒng)一部署將陸續(xù)出臺(tái)一系列覆蓋煤層氣（煤礦瓦斯）礦權(quán)、勘探、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、管輸、利用，投資管理、金融、財(cái)政、稅收、價(jià)格、體制、機(jī)制等方面的具體扶持政策。
如果這個(gè)設(shè)想能夠如期實(shí)現(xiàn)，煤層氣（煤礦瓦斯）政策含金量可望大幅度提高，政策支持力度大幅度增強(qiáng)，對(duì)國(guó)有企業(yè)、民建資本和國(guó)際資本的吸引力將大幅度提升，2015年煤層氣300億立方米目標(biāo)就會(huì)越來(lái)越近。
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